由于我国的行政诉讼制度还在进一步的发展过程中,因此诉讼范围不宜过分宽泛。但我国的《行政诉讼法》应当与我国的《行政复议法》、《国家赔偿法》的规定相适应,将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。其必要性表现在(1)人民法院作为国家审判机关的宪法地位决定了可以将抽象行政行为纳入受案范围,保证法院审判权的完整性。(2)我国实行人民代表大会制度,但这种法制并不排除法院审查抽象行政行为的合法性。⑧(3)从抽象行政行为与具体行政行为的共性及其在行政管理活动中运用的实际情况出发,决定了抽象行政行为应接受司法审查监督。⑨(4)从司法实践来看,法院无审查抽象行政行为职权,便无从审理行政案件,不利于保障行政相对方的合法权益。(5)根据WTO有关司法审查的规定,成员方政府的部分抽象行政行为,如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等,将纳入到法院的司法审查范围;部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。这些都要求我国的行政诉讼的受案范围应当进一步得到扩展。
此外,外国的经验也为我们提供了可借鉴的范本。例如,法国行政法院可以受理公民对条例质疑的案件,利害关系人如果认为条例违法,可在条例公布后2个月内向行政法院提起越权之诉,请求撤销不合法的条例,也可以在任何时候在其他诉讼中,主张条例无效,对本案不能适用。⑩日本行政法学者认为撤销诉讼是请求撤销“属于行政厅处分及其它权力行使的行为”,这些处分就包括直接具体地决定国民权利的法令及条例,但这些法令和条例必须是具有“纷争的成熟性”,即已至最终决定的终局阶段。对于英美国家来说,有所谓的“推定可审查原理”(Theory of assumption of reviewability),即凡是法律和司法判例不排除审查者,都可以推定为法院可对行政机关的任何行为进行审查。
根据以上的分析,我认为我国的行政诉讼法应将抽象行政行为适当的纳入受案范围,加强对抽象行政行为的司法监督,进一步保障行政相对方的合法权益。同时可以督促行政主体在作出抽象行政行为时能够依据法定的职权、法定的程序。降低抽象行政行为的违法性和不合理性。这同时也保证了行政诉讼法与行政复议法在对抽象行政行为的规定范围上的一致,保证了法律规范的统一性。
此外,我国还对抽象行政行为进行立法监督。我国《立法法》第88条中规定,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。省、自治区的人民政府有权改变和撤销下一级政府制定的不适当的规章。
注释:
① 马原主编:《行政审判实务》,XX师范大学出版社 1993年版,第51页。
② 应松年主编《行政行为法》,人民出版社1992年版,第755页,方世荣《论具体行政行为》武汉大学出版社1996年版,第88-90页。
③ 参见《经济日报》1997年5月14日。