依法行政与行政法治

 一、依法行政与行政法制监督

 二、对我国行政法制监督现状的评价

 （一）、我国行政法制监督的现状

 （二）、我国行政法制监督存在的问题

 三、行政法制监督的发展动向

 四、参考文献

依法治国，建设社会主义法制国家，已经写入我国的根本大法-----宪法，成为全国人民为之奋斗和追求的目标，关键在依法行政，重点在依法行政，难点也在依法行政。这是因为：一方面，行政机关担负着依法管理国家事物、经济和文化事业、社会事物的繁重任务，是国家权利中最活跃、最普遍的权利。据统计，我国80%的法律、90%的地方性法规、全部行政法规 和规章都是由行政机关负责实施的。另一方面，行政机关在行使权利的过程中拥有很大的行政自由裁量权，是最需要控制而又最难以控制的权利，行政权利如果被肆意行使时，会对广大人民群众的基本权利造成极大的威胁或损害。因此，要确保行政机关依法行政，就必须加强对行政机关的法制监督，建立一套科学合理而又行之有效的行政监督制度，而我国目前对行政恰恰缺乏有力的监督和制约，这是造成当前行政机关经常滥用职权，违法行政进而产生行政腐败的重要原因。通过对我国行政法制监督现状的剖析，就如何完善我国行政法制监督机制发表如之所见。

 一、依法行政与行政法制监督

 依法行政是行政法的基本原则，是现代行政所普遍遵守的行使行政权的基本准则，依法行政的内涵包括着法律优先和法律保留及比例原则。当然，静态的依法行政是一种行政主体在职权范围内依法而为的行政，但行政中广泛存在的自由裁量权及随着行政权利的日益扩张，静态的依法行政将被突破，出现大量的动态行政，对行政的监督和制约变得越来越困难，单靠行政主体自身约束自己来实现依法行政，已无法实现法制模式下的依法行政。孟德斯鸠在《论法精神》中所指出的权利制约权利的分权理论，已成为举世公理，大量的事实也证明了，绝对权利产生绝对的腐败。没有上限和监督的的权利自然会产生权利的自由膨胀，有法不依、越权行为、滥用职权、失职渎职行为将普遍出现。一般来说，行政法律关系中主要包含了行政行为法律关系和监督行政法律关系，监督行政法律关系是行政法律体系中一个不可缺少的重要组成部分，应与行政法律关系具有同等重要的地位。但目前我国过分强调了行政行为法律关系，对监督行政法律关系重视不够，使监督行政法律关系相对薄弱，监督行政法律制度建设极不完善，为了扭转这种不平衡的局面，监督行政法律关系应不断得到完善和加强，其完善的关键在于建立一套科学合理而又健全高效的监督机制，理顺一切监督关系。构成整体协调一致的监督系统，所以说，目前，我国最需要解决的的是如何理顺行政法制监督中的各种关系，建立科学、合理、健全、高效的监督体系，对行政行为真正做到有力监督和制约，早日实现行政权的依法行使，使人民的权利得到充分保障，使依法治国方略得到实现。 

 二、我国行政法制监督的现状评价 （一）我国行政法制监督的现状 

中国的行政法制监督有着悠久的历史，从封建社会的监察御史，到近代孙中山先生提出的“五权分立”，都体现了不同历史时期的中国行政法制监督的不同体系和内容特点。但从50年代后期，我国行政法制监督处于废止的状态。改革开放以后，行政法制监督制度相继得到了建立，政法委员会、人大法工委、法制办、审计署、监察部、党的纪检部门相继成立。90年代陆续制定的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》和《行政复议法》，初步形成了一个中国特色的行政法制监督体系，这一体系具体包括了以下几个方面的法制监督。

 第一、国家权利机关的监督，即以人大及其常委会为主体对行政机关实施的监督。 第二、国家司法机关实施的司法监督，即以国家审判机关和检查机关实施的审判监察和检查监督。 第三、行政系统的内部监督，即上下级政府及其各部门之间形成的一般行政监督，以及监察部门和审计部门所实施的监察监督和审计监督等专门行政监督。 第四、社会监督，包括政党的监督和社会团体组织的监督以及新闻媒体监督和人民的监督。

 在上述行政法制监督体系中，监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，可谓不少，具有中国特色，也符合中国国情。但是，这一监督机制现在还不完善，不健全，有是尚不能发挥应有的职能作用，效果还不理想。行政管理中存在的明显缺陷很大程度上暴露了我国行政法制监督体制的种种缺失和不足。 （二）我国行政法制监督存在的主要问题 目前，我国的行政法制监督主要存在以下突出问题： 第一、行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理，相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。权利机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等，由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制，难以发挥相应的监督作用。人大作为权力机关，宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中，更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及。司法机关监督力量偏弱，而且主要进行着事后监督，只能做一些修修补补，在监督内容上也较为狭窄，行政诉讼中对抽象的行政行为未作受理。内部监督虽然得到一定程度的重视，但象专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其它如新闻监督、人民监督并未能真正发挥应有的作用。 在我国现行的行政法制监督体系中，监督机构之间尚未形成有序的关联结构，这主要表现为：一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清，在监督运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系。二是整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，群龙无首，缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力，从而导致诸多不合理现象的出现。如对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路兵马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所从；要么相互推诿、“踢皮球”，长期拖延不办；要么撒手不管，影响了行政监督的权威和有效性，甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态，如：对建宪行为的监督，对军事委员会的成员及其行为的监督，对行政机关的抽象行政行为的监督，对于属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为行为和行政机关最终裁决行为的监督。各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清，不胜任不明，没有形成疏而不漏的监督网络，存在大量“虚监”、“漏监”等问题，影响了监督行政的实效。

 第二，监督主体缺乏应有的独立性。权力机关的监督表面看独立性虽然很强，但实际上还是被一些因素所左右，未能真正的独立行使监督权力，仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督。对行政机关的真正的弹劾，罢免、质询等权力行使不够，由于实行的集体领导制，因而监督工作不能落实到人而切实可行。司法监督还需完善，虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法机，不受任何干涉。但实际上司法独立未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性，一般监督就是上、下级之间的相互监督，由于隶属的行政关系导致难以有很强的力度，横向的政府部门监督又都是“同仁”你好我好，难动真格。专门监督虽有专门法律规定，按说既有利又有理，应是最有效的，但其人隶属于行政系统内部，财物由政府提供，人在政府内部受双重领导，没有相对独立性。让一个没有相对独立性和相对权威性的机构去实施监督，难免出现一些犯罪同时却能得到褒奖的令人费解的现象。在社会监督中，作为第四种力量的新闻监督的作用还是没有被充分发挥出来，多数新闻媒体受控于政府，与之关系密切。虽然一些电台的节目起到一定的监督效果，但自上而下，广泛的、无缝不入的新闻监督还尚未形成，切新闻监督常常受阻挠，甚至遭强暴，得不到保障。公民作为一种巨大的、无所不在的监督力量却极其微弱，监督渠道不畅，积极性不大，很难形成合力。

 第三、在监督范围上过窄、监督对象上缺乏制衡性。 首先，行政法制监督范围过窄。根据我国有关法律规定，只有人大对同级及下级人民政府和上级行政机关的抽象行为具有监督权，确定了备案制度，赋予其改变或撤消权，况且在实践中这种权力很少行使。其他监督主要是对具体行政行为，切主要是对具体行政行为中的羁束裁量行政行为。司法监督只是对具体行政行为，行政复议的内部监督经修改后虽增加了部分抽象行政行为，但只包括行政法规、规章以外的行政规范性文件。而现实是，有些政府及部门从地方地方保护及部门利益出发制定规章，造成互相矛盾现象，导致管理混乱，更有背WTO中的“不歧视”规则。 其次，行政法制监督对象缺乏均衡性。从法理上说，行政法制监督应当均衡地作用于对象，但在我过实践中监督对象非均衡问题较严重，往往监督行政工作人员多，监督行政工作机关少；监督一般公务员多，监督中高级领导干部少，尤其“第一把手”的监督几乎出现“漏监”；监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多，自下而上监督少；内部监督多，外部监督少。 第四、在监督手段和监督方式上效果差。许多监督只做表面文章，读一读材料，没深入到内部去；在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；在监督方式上，定期监督常被采用，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；在监督过程中， 监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后， 其结果便是难以开展监督工作。  第五、在监督程序上，缺乏应有的透明度，未能充分保障社会的知情权。监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序，未能形成制度化、具体化。一是一些重要的规范如《国家公务员法》、《行政程序法》、《行政行为监督法》、《人民监督法》等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据，无所适从；二是既有的一些监督规则措辞笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。而且公开的程度也不够，往往采用“暗箱操作”。 第六、监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性。科学、有效的监督机制运行过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行有机统一的双向运行过程。但从我国政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较容易实施，而自下而上的上行监督则难以进行。这样，下行监督一般可以作到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的“虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。另一方面，我国行政法制监督的运行过程中，还存在对被监督对象所作用的环节过于单一的问题，即把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境，监督的路子越走越窄。

 三、行政法制监督制度的发展动向 现代的行政法制监督的发展出现了以下几个新。 首先，建立整体的监督体系，监督向全方位、多层次发展。有的学者指出在“行政国家”出现之后，行政权日益膨胀，尤其是当代社会，科技进步的结果使立法权和司法权逐渐旁落于行政机关，行政机关越来越多行使着准立法和准司法的职能，立法和诉讼更多地伴随着科技内容。而议员和法官往往缺乏相应的科技知识、经验和技能，故对行政制约减弱。在这种情况下，单靠一种力量已不足以监督、制约行政权。因此，应建立起整体的行政监督体系。发挥整体作用，把内部监督与外部监督结合起来，使监督体系更趋高效、科学，整体监督力量更强大。 其次，实行全过程监督，就是指对行政权的监督应形成一个从事前监督、事中监督，再到事后监督这样一个全过程的动态监督。因为公靠事后监督对行政权的监督已不太适应，在行政权的运行之前，就必须对之进行控制和规范，使之走上规范化的运作。行政权的运行过程中，应实施审批、核准、说明理由、公开、听证等使行政权得到监督控制；随后，再实施行政复议、行政诉讼、司法审查、质询、事后调查、调阅资料等事后监督，从而形成一个全过程的动态监督。 再次，行政法制监督向着法制化、程序化发展。监督制度将在立法上进行完善，作出有法可依的监督，同时，监督程序也日益完善。行政法制监督与行政行为一样具有严格的程序，行政法制监督主体按照法定程序进行监督，一方面，保证监督主体有效的行使监督权力，另一方面，又可以防止监督主体滥用监督权力，行政执法程序贯穿于整个监督的过程的始终。

 最后，行政法制监督逐步走向实效性。监督权力赋予了具体的执行机关对行政主体进行切实有效的监督，避免监督工作中的形式主义，如瑞典的议会监察专员制度首先进行了立法，使议会监察专员制度有了法律上的依据。接下来在实际中赋予了议会监察专员与法律上一致的权力，使议会监察专员的监督工作得以切实开展。对行政行为作出广泛而有力的监督，取得积极的效果。这一制度为许多国家所广泛采用，并日益走向完善。许多国家在完善行政法制监督过程中也开始比较重视监督的切实可行化。出现了许多具体监督部门，如新加坡的反贪局，香港的廉政公署。

 参考文献：

 （1） 参见陈新民著：《行政法学总论》，三民书局1995年版，第53-64页。 （2） 参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第53-64页。 （3） 如英国韦德教授将英国行政法的基本原则概括为：法治、议会主权、政府服从法律、越权无效四项。（韦德在其名著《行政法》第二章中论述英国法院权力的宪法基础时，既将这些原则视为行政法的宪法基础，同时又将之作为行政法的基本原则阐述）。我国学者胡建淼将南斯拉夫行政法基本原则归纳：法制原则、独立原则、公开原则、效率原则四项（见胡建淼：《中国行政法—比较研究》，中国政法大学出版社1993年版，第427-429页）。美国盖尔霍恩和博耶在其《行政法和行政程序》一书中将美国的行政法基本原则概括为：公正性、准确性、效率、可接受性四项。 （4） 参见王明扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社第10-11页。 （5） 参见王明扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社第10-11页。 （6） 参陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版第34页。 （7） 参见城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局第7页。 （8） 日本的学者主张之影响主要体现于我国许多学者的观点之中，在我国学者观点中可见之，于下文。 （9） 参见张步洪编著：《中国行政法前沿问题报告》，中国检察出版社第174页，转引自皮纯协《论依法行政》。 (10)参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版第31页。 （11）参见龚祥瑞著：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1989年版第15页以下。 （12）参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版第40-43页。 （13）参见应松年与朱维究主编：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年版第53页以下。 （14）参见马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第38页以下 

 （15）参见叶必丰主编：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版第33页。 （16）参见德国哈特穆特.毛雷尔 高家伟译《行政法学总论》，法律出版社第104页 （17）参见张步洪编著《中国行政法学前沿问题报告》，中国检察出版社第174-175页，转引自于立深《依法行政的范式转换—从计划帝国迈向法治国家》。