从行政立法角度看社区的法律地位

从行政立法角度看社区的法律地位
  1986年国家民政部就配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理。1989年12月26日全国人大通过《中华人民共和国居民委员会组织法》，又明确规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务。”并在以后的政策文件中，完善了社区组织等提法，进一步明确了社区的法律地位。社区作为一种新型的社会自治组织，正逐渐取代街道居民委员会，成为城市改革的平台，城市管理“总的抓手”，在社会主义市场经济建设中发挥着重要作用。
一、社区概念的语义分析
    社区是社会学中一个基本概念，“社区”一词最先是由德国社会学家腾尼斯在《共同体与社会》一书中提出来的，社区主要是指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。①“社区”这一概念最早进入我国是在20世纪30年代。其含义是社会上以某种特征划分的居住区。②
    根据滕尼斯的概括和解释。社区一般由五个基本要素构成：一是地域因素，即一定的地理范围；二是人口因素，即以一定的社会关系为基础，组织起来进行共同生活的人群；三是区位因素，就是说社区生活必须要有一定的空间；四是结构因素，即社区内的社会结构，或者说各种社会群体和组织相互之间的关系；五是社会心理因素，指社区的居民对自己生活的社区，在心理上、情感上的一种认同感、归属感，也就是对周围人和事的感情。
    许多专家和学者对社区的概念做出了不同的解释。笔者认为，社区就是居住在城市同一区域、彼此联系、互利互助的共同体，也可以被称为城市社区。
二、社区的法律定位
 　 一直以来，我国社区被定位在低于街道办事处，高于居委会的层次上。居委会作为我国的基层群众性自治组织，具有基层性、独立性、自治性的特征，它独立于政府的行政体系之外，上级政府及派出机关与其是指导和帮助的关系，基层群众性自治组织是非政权型的自治，而是一种社会自治。就目前社区的法律地位而言：“街居行政体系”构成了社区建设的主体，这无疑给社区的概念注入了行政色彩，似乎社区成为街道办事处的“派出机构”，然而，社区作为一种自发形成的社会文化共同体，社区是否具有某种行政职能?社工处于怎样的法律地位?政府(及派出机关)应在社区建设中扮演怎样的角色?这些都成为社区法制建设面临的棘手问题，而问题的症结在于社区法律地位的不明确性。因此，笔者认为应从以下几个方面界定社区的法律地位：
    (一)社区是社会自治组织
    19世纪行政国的出现，政府的行政权不断扩张，伴随着社会经济的发展，“最小国家理论”③对现代行政理念产生了影响，现代政府治理的模式是“小政府，大社会”，要使社会发展起来，具有自治和自理能力，政府不宜扩大管理范围，许多社会事务可以交给社会完成。
    社区作为社会自治组织，有其法律上的依据。1986年国家民政部就配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入城市管理。1989年12月26日全国人大通过《中华人民共和国居民委员会组织法》又明确规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务。”这为社区的独立与自治地位的确立提供了法律依据。
    再者，从社区发展功能上看，它有取代居民委员会的可能，并将比居民委员会发挥更大的作用。目前，有许多人主张宜在社区普遍建立业主委员会。2002年8月17日，北京市东城区北新桥街道九道湾社区的2000多居民通过直接、差额选举的方式产生了新一届社区居委会成员和社区代表。由社区成员直选社区当家人，这在全国还是第一次，它堪与1980年村民委员会选举相媲美④。随着我国经济建设的飞速发展，城市居民生活水平的不断提高，城市居民住宅私有化程度的普及，公民法律意识和权利意识的不断增强，在不远的将来，城市固定居民中的绝大多数人将具有“业主”身份；从职能看，社区从事社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化等多项服务内容，较之居民委员会的低层面服务它具有多元性。从发展趋势看，社区必将取代居民委员会。
    (二)社区的中介法律地位
    如果说社区具有社会自治组织的法律地位，就可以从公民社会的视角探讨社区的中介地位。20世纪90年代，公民社会理论成为当代世界一股重要的社会政治思潮。戈登·怀特指出公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值⑤。公民社会作为家庭与国家间的桥梁和纽带，发挥着中介作用，社区作为与家庭直接发生联系的社会共同体，不仅在家庭与政府及街道办事处(作为政府派出机关，具有行政主体资格)之间起到中介作用，而且作用会比具体的社会中介组织发挥得更好。究其原因，在于社会中介组织的一部分是由政府设立的，这不可避免地使双方具有不同程度的利益关系，独立性较差；相比较来看，社区可以弥补中介组织地位上的天然缺陷。
    (三)社区的行政主体地位
    如今我国行政法理论上，赋予国家行政机关和法律、法规授权的组织以行政主体资格。就法律、法规授权的组织而言，其授权范围包括基层群众性自治组织，它们根据相应组织法的授权行使多种行政职能。《城市居民委员会组织法》授权居委会办理本居住地区的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安；协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。
    社区在实际生活中亦发挥了居委会的作用，行使了居委会的部分职能，却难于缺少法律保障，正所谓“有法可依”，“违法必究”，完善的立法是进一步发挥社区功能的有效保证。
    另外，在法律、法规授权行使的行政职能以外，行政机关可以委托社区行使某项或某几项行政职能，便于更好地实施管理，使社区发挥缓冲功能。
三、社区立法的必要性与可行性
    (一)以点带面，全面推进社区建设的客观要求
    据报道，上海市、青岛市、成都市等城市的社区建设实践，积累了丰富的经验，摸索出了一套行之有效的方法。譬如上海市黄浦区自2000年起实行调解审核制，在街道一级设立人民调解中心，它是一个民间组织，主要是处理居民委员会人民调解委员会所调解不好的民事纠纷，并对这些纠纷做出仲裁，在双方当事人自愿的基础上签订“人民调解协议书”，这是一个准法律文书，只要协议书的内容不违犯宪法和法律，它就具有一定的法律效力，因而很多纠纷在法庭之外就得到了和解，“人民调解中心”的设立，一方面减轻了法院的压力，另一方面减少了公民的诉讼成本并增强人们对调解中心的信赖，可谓一举两得。
    全面推动社区建设，巩固执政党的地位和基层政权，是社区建设的目标。同时，社区对于社会秩序的稳定起到了“稳压器”的作用。有人说，社区建设是建立社会主义市场经济体制的配套工程；是提高人民生活水平和生活质量，体现全心全意为人民服务根本宗旨的民心工程；是深化城市经济和执政体制改革的改革工程，精辟的总结了加强社区建设的意义所在。然而，尽快完善社区立法，明确社区的法律地位、具体的权利和责任，必将极大地调动群众的积极性，在社会范围内掀起一股加强社区建设的高潮。
    (二)政府实现公共利益目标的合理选择
    为了有效行使政府管理职能，加强对社会的管理，实现政府与公民的合作，政府对社会经济事务的管理方式，从传统的直接管理向间接管理转变。然而，利用社区资源实现公共利益目标，成为西方行政改革政府与公民合作的重要内容。社区治理的模式则强调自下而上的参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。⑥美国前总统克林顿曾主张充分利用社区资源实现公共管理目标，现今，社区主义已经成为欧美国家一股拓展管理领域的思潮。社区的桥梁和纽带作用，成为政府实现管理目标，公民接受政府行政活动，减少冲突和对抗的“隔离带”。
    (三)有助于公益诉讼制度的确立
    所谓公益诉讼是指“任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动”。⑦我国诉讼法领域始终存在一种误区，认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，也就是说具体行政行为的直接利害关系人方可成为行政诉讼的原告，然而，现有原告资格理念存在严重不足，这种界定忽视了公共利益的存在。江伟教授曾说：“当事人一经提起诉讼，其原告资格即因起诉行为而得以确定，至于是否属于正当原告则在所不问。”特别是随着更多的实体权利得到实在法的确认，正当当事人概念日益扩大。公益诉讼概念的提起即是扩大当事人涵义的客观反映。
 现代社会尊重个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的社会组织或团体实现，所有团体的行为最终可以归结为组成团体的个人的行为。⑧公共利益受到损害。不只是一个人受到损害，而是同一社区的所有其他人也受到损害，如空气污染，不仅一人，而是所有居住在一起的人们都无法呼吸到新鲜空气，因而社区作为具有独立地位的社会组织，成为居民的代言人，参与到类似的诉讼中，具有无可争辩的正当性。社区成为公益诉讼的原告，在行政管理法律关系中，行政主体行为的先定力，使行政主体与行政相对人处于不对等的法律地位，行政相对人的权利极易受到行政权的侵犯，社区作为具有中介性的社会组织代表具体的相对人进行诉讼，可以形成一股强大的力量与具有强制力作后盾的行政机关相抗衡，同时也起到了社会监督的作用。
四、社区立法展望
  　当前，社区建设的难题在于其性质和地位的不确定性，以致在实践中引发一系列的问题，无法得到妥善的解决，而一部《城市社区法》的出台必将使问题迎刃而解。从目前情况看，由于城市间经济发展水平的不均衡，制定统一社区法的条件尚不成熟，政府(有权制定地方规章的行政立法主体)可以因地制宜，制定地方规章，明确社区的法律地位、社区与居民委员会的关系、社区与街道办事处的关系、社区的职能和权利、政府的行政委托事项等，待条件具备，亦可由地方人大制定地方性法规。

参考资料：
 ①《关于社区立法》，郭中军。
   ②《现代汉语词典》修订本，商务印书馆，1998年版，第1116页。
 ③《二十世纪西方法治学思潮研究》，张文显，法律出版社，1996年12月第1版，第272页。最小国家理论：是诺锡克(美国当代哲学家、伦理学家)法哲学思想的组成部分，他作为保守的自由主义者，倡导“守夜式”国家，肯定国家存在的必要性，但反对种种扩大国家职能的理由，反对任何比最小国家职能更多的国家。这里只是借这一理论，说明对于社区的管理，政府应适当放权。
    ④中国的第一个村委会是1980年2月广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队果作村农民民主选举的村民委员会。
    ⑤《公民社会与第三部门》，何增科主编，社会科学文献出版社，2000年8月第1版，第3页。
 ⑥《政府改革与第三部门发展》，吴锦良，中国社会科学出版社，2001年7月第1版，第363页。
 ⑦《公益诉讼理念研究》，颜运秋，中国检察出版社，2002年12月第1版，第9页。
    ⑧ 转引自[美]中特丽克·米歇尔，林泽译，《自我设计的新天地》，中国工人出版社，1990年版；《公益诉讼理念研究》，颜运秋，中国检察出版社，2002年12月第1版，第184页。