试论民间上访的法律程序保障

试论民间上访的法律程序保障

 上访, 根据《信访条例》，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式, 对依法应当由各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门(下称人民政府)处理的事项，向各级人民政府反映情况, 提出意见、建议和要求的活动。上访不是法律用语，他是中国的一种独特的社会现象。上访权是有法律程序保障的。

上访的概念。

    上访，根据《信访条例》，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，对依法应当由各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门(下称人民政府)处理的事项，向各级人民政府反映情况，提出意见、建议和要求的活动。其目的是保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护人民群众的合法权益。上访人， 是指采用书信、电话、走访等形式向各级人民政府反映情况, 提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织（下称上访人）。上访人对人民政府及其工作人员的批评、建议和要求;检举、揭发人民政府工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为等事项，可以向有关人民政府上访；对上访事项，法律、行政法规对处理程序另有规定的，上访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序提出。
    上访不是法律用语，上访是中国的一种独特的社会现象：一些自认为受了不公正待遇的人来到上访机关恳求同情和帮助。通常情况下，上访机关把他们的申诉一级一级往下批转，直到他们所在的地方人民政府，但地方人民政府未必能认真对待上访机关的批转，或者即使认真对待了也未必能够解决。如果上访人的要求没有得到解决或者他们认为结果不满意，于是开始新一轮上访。这其中最艰难最无望也是最坚决的人们来到首都寻求最后的希望。今天，新的上访族主要产生于农村村民及城市贫困居民，他们认为自己的权益受到损害而有关部门没有公正处理因而执著地到更高的权力机关寻求“说法”。
  
 二、上访之现状。

    近年还出现了“上访专业户”和“上访村”。上访事件大量发生，而且呈不断上升的趋势，对社会各方都不能算是好事。对于上访人来说，巨大的经济、时间和精力的投入，不但成为沉重的负担，而且严重影响其正常的工作、生活；而不断出现且增加的上访事件，对各级党委、政府的形象和威信，也造成了极大的负面影响。
    上访愈演愈烈，积重难返，已经走入了重重怪圈。
　　怪圈一：重复上访、越级上访和集体上访严重。
    上访人一次次、一级级上访，上访机关一次次、一级级批转，最终又回到原点，周而复始，无限循环。重复上访、越级上访和集体上访等由此而生。
    怪圈二：如遇高层领导的直接干预，一切问题迎刃而解。
 上访，再上访，不断上访，如果终于幸运地得到某位高层领导的关注，哪怕是领导的只言片语，最难的问题也迎刃而解。人们日益倾向于非程序化的解决之道，甚至诉诸于极端行为，以期引起高层关注。
    怪圈三：地方政府无原则地屈从于上访人。
    不容否认，有些上访人的要求是过分的、无理的，或者是政府职责以外的。而极个别上访人由于自身利益或者长期压力，具有偏执倾向，其言行更不可理喻。但不知何时，中国形成了一个不成文的规定，哪个地方频频发生上访、特别是进京上访，这个地方就被认为社会不稳定，有关领导将会面临严峻的一票否决。于是地方政府有时可能无原则地屈从于上访压力，一味迁就上访人，图个息事宁人。有人对此加以利用，制造事端，纠缠不休。
 
 三、引发上访的原因。
   
 据笔者分析，引发上访的原因可以归结为以下几个方面：

 （一）、腐败与社会不公。

 这里包含着司法、行政等各部门及其干部的腐败，农村干部的腐败，司法不公、行政侵权、非法侵占等行为。辟如：司法不公、枉法裁判，行政机关滥用权力、行政处罚不公正；干部腐败；农村党支部书记、村委主任不得民心却能继续掌握权力；政府为了获取征用（拆迁）补偿费与土地出让金的差额，以公共利益为借口，甘愿为开发商做打手，在城市房屋拆迁、农村土地征用中，严重违背法律法规，补偿完全背离市场规律，损害被拆迁人或农民利益；等等。这类问题很复杂，由此引发的社会动荡对政府不满相当普遍。接理，这类问题可以通过法律途径以及纪检、监察解决，但由于法律途径效率低下，纪检、监察没有完全的独立办案能力，所起的作用十分有限。老百姓只能求助于更高级的权力来解决。

 （二）、立法上的欠缺。

    由于法律法规本身存在问题，执法机关依法执行仍会对某些人造成的不合理伤害。比如，土地管理法规定的征用农村集体土地，土地补偿明显偏低，失土农民没有生活保障。同样问题在城市房屋拆迁中更为严重，以致有的被拆迁人流离失所。所以他们上访。类似这样法律本身的问题从根源上讲是我国立法体制的问题，立法没有充分的民主程序，往往以国家利益为借口漠视个人利益，而社会己到了二十一世纪，导致法律与现实脱节。
  
 （三）、政府沟通能力的缺失。
  
 除了事实上的不公正之外，政府缺少沟通能力也是引起上访的原因。辟如企业改制、机构改革、事业单位改革、劳动及社会保障体糸落后、环境污染、部分军转干部和民办教师要求解决待遇和安置、农村土地征用、城市房屋拆迁等，往往涉及人的利益。有的是政府不得不这样做，有的是政府没有能力解决。但有关部门应该给群众认真耐心的解释。总之，这类问题很大程度上是一个解释和沟通问题，但现实中，上访人备受冷眼和歧视，由此可能引发上访人对社会的不满和仇恨。有一些上访人的要求的确没有法律依据或是无法解决，但他们有时也只是求得一个感情上的慰籍，他们渴望这个社会能够理解他们的“伤痛”，有时，一句真诚的话语就让他们感激涕零，可是，不少政府官员往往冷漠面对群众的“伤痛”。  

 （四）、社会组织自律机制不健全。

 有些上访事件，比如因医疗事故、劳资纠纷等引发的上访，不是政府公共权力造成的，而是社会组织与公民个人或其他社会组织之间的矛盾引发的。这些纠纷仅仅靠公共权力监督和约束是不能避免的，在很大程度上是一个社会组织自我约束，甚至是一个职业道德问题。目前在社会组织发育不健全的社会条件下，各种行业协会等自律性组织发挥的功能有限。但社会组织发育不健全和政治体制有关，政府管制过多从客观上限制了社会组织的发育空间。

 （五）、司法不独立，法制不健全。

 上访是向不特定的机构申诉，尤其是蕴含着对“清官”的期待，是一种非法治的解决问题的方式。之所以出现这样的现象，中国的传统意识可能在起一定作用，但从根本上说是一个制度问题。人们之所以广泛向党委、政府、政法机关等众多部门而不是向特定的司法机关投诉，从根本上说，是因为现在中国解决法律问题很多时候并不是单纯靠司法机关，很多党政机关同样也在解决法律纠纷，比如领导批示，可能比司法机关更有效。因此，人们从自身经验出发，总是试图寻求对自己而言最有效率的救济方式，向广泛的不特定的机关投诉就有可能增加获得胜算的机会。
 
 (六)、部门协调不够。
 
 由于司法行政部门各有分工，各司其职，但有时涉及的问题处理往往要涉及多个部门。其中如果牵涉到部门间利益的冲突或工作责任性等原因，群众的问题就会变成皮球，东推西诿，告诉无门。

 四、上访该有法律来保障和规范。
 
 与之相对应的是，各级人民政府都成立了受理人民群众“上访”的信访机构。但是如何保证宪法赋予的公民权利得到正确的体现，却没有具体的法律来规范、制约。如何“上访”、怎样“上访”，哪些行为是允许的，哪些行为是禁止的，上访群众并没有被告知。那么，为何会出现群众上访无序、无止境的情况牽笔者认为主要是我国目前没有一部“信访法”来规范信访行为，没有明确的“禁止性”法律规定。从信访工作实践看，群众上访反映的问题，大部分都源于基层，且都能解决在基层。但长期以来“信上不信下，信访不信法”已成为上访者习惯思路。
 要改变这种状况，我们不妨从以下几方面入手：
  首先，必须加强基层信访部门的基础建设，将矛盾解决在基层，用制度保障群众的利益不被忽视，减少上访“成本”。基层信访部门的基础建设不仅是健全机构、配备人员，而且还要有相应的对信访工作人员的责任追究制度。比如应该由你调查解决的问题，由于你工作不认真，对上访群众反映的问题没有依法合理解决，或由于职务上的不作为，造成群众越级上访，经上级信访部门审查核实后，你就应被追究相关责任。
 其次，上访应参考我国两审终审制，制定两级信访处理终止制度。各级信访部门是代表各级人民政府受理人民群众的信访，对不服处理决定的，可以凭下级处理意见向上一级信访部门反映，经上一级信访部门审查处理后，该行为即为终止，其他部门不再受理。对没有下一级处理意见，直接到上一级部门信访的，上一级信访部门不应受理。同时，要保障上访两级终止制，应对我国的申诉制度加以规范、调整。我国法律规定人民法院审理案件是两审终审制，判决生效后，不服判决的一方当事人有申诉的权利，直至向全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院申诉。形成诉累的原因就是法律没有限制申诉终止界限。人民法院代表国家独立行使审判权，如果可以无休止的申诉，就丧失了法律的严肃性和权威性，甚至可能危害到国家法律的根基。
 再次，对于异常上访、无理缠访等应在相关法律中作出禁止性规定及处罚办法。在信访接待工作中，经常有上访群众拦截领导人车辆、聚集领导人驻地、阻止列车、堵塞交通，在敏感的政治、经济中心采取不正当的形式表达自己要达到的目的。这一类行为的后果不仅在政治上对国家造成不良影响，在经济上也对国民经济造成重大损失，相关法律应明令禁止，并规定相应的处罚尺度。另外，对于无理缠讼的以及集体上访的，都应该有法规加以明确规定。 总之，信访有法可依，群众依法信访，是有效保障群众信访权利，提高各级机关信访工作效率，减少政府和群众信访上访“成本”的根本出路，它也将使具有中国社会主义特色的信访工作进入一个良性的发展时期。