我国现行农地征收政策违宪性分析

我国现行农地征收政策违宪性分析

 农地征收已成为我国社会主要矛盾之一，是引起上访的最主要单一事项。这不能不视为是一种警讯。从宪法与人权的高度对于农用地征收政策与有关行政作为进行剖析，找出问题的深远根源，是治本的必要步骤。
征收农用地范围超出宪法规定，并抵触宪法基本精神。
 对于征心与征用的范围，宪法第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收。《土地管理法》第二条对于征地范围规定沿袭宪法的表述。那么，何谓公共利益呢？宪法对此没有进一步规定。其实，纵观世界各国宪法对于国家征收的规定，多数没有给出对“公共利益”的进一步界定。由于公共利益在社会不同领域、不同方面有不同的表现，并且，是变动不居的，对于公共利益的界定必然是具体而微，且要非常周延的，这会破坏宪法的体例结构。即使有一些补充性规定，也仅是针对公共利益确定的程序与手续的。例如，法国的《人权宣言》对于征收的著名表述。
 “公共利益”已在广泛的实践中形成了比较一致的概念，其内涵与界限是明确的。一般认为公共利益只是局限于公益性用途，只是在特殊情况下才适用于商用。我国对此也是熟知亦予以承认的，甚至于一度也反映到有关的政策之中。例于，2004年中央1号文件涉及到土地征收政策，其中明确指出：要严格界定政府的征地范围，要区分公益性用和商业性用途。这个表述很明显是要把政府征地范围限制于商用。可惜的是同年下半年土地管理法修订及宪法修正并没有没用相关的表述。商用应以市场交换方能体现公平。因为为了私人的利益而造成对私人财产的永久损害是不能允许的。商用地只有市场失灵的情况下才能征收。如，修建高速公路、火车路等需要“狭长而笔直”的土地，这时用市场的方法，会形成谈判障碍，方能运用政府权力征地。
 在明确了公共利益的范围之后，对照我国现行农用土地征收政策，可以看出，征收的范围是明显超出了宪法的有关规定。从我国征收农用地的用途看，修路、建公园、城市公益设施建设，只占少部分。多数用途是经济开发、城市新社区（主要是房地产开发）扩张即商用。所以说，在用途上突破了公共利益的恰当界限。另一方面，由于农用地的“农转非”，由国家进行了垄断，须先行通过国家征收，然后才能转为非农用地，国家垄断了土地一级市场，进一步突破了“公共利益”的界限。例如，农民在自己的集体所有的土地上由自己进行房地产开发或进行其他用途使土地“农转非”，甚至于整个乡、村集体城镇化，其非农用地及地上建筑，由于未经国家征收程序，往往为地方政府视为非法，并“推倒重来”。
 所以说，现行农用地征收政策在征收范围上突破了宪法的有关规定，未对宪法精神表现出应有的尊重。
 二、征收农用补偿办法抵触宪法关于土地所有权的规定
 我国现行宪法对于土地所有权的规定是非常清楚的。宪法规定：除了河流、滩涂、原始森林等无主地及原为国家所有的之外，其余城市郊区及农村土地均属于农民群众集体所有。土地所有权包含两个方面的含义。其一，享有所有物所产生的全部利益。陈了税收之外，有得强制性抑损其利益。其二，享有经营梳、使用权、支配权与处置权。
 我国农用地征收的补偿办法就其性质而言，是对征收农民农用地的补偿。我国现行征收农用地补偿项目包括三项。1.土地补偿费；2.安置补助费；3.青苗及地上附着物补偿。其中涉及土地侵权最主要的存在于第1项之中。土地补偿费是针对土地所有权给予的补偿。但是，补偿费却是按土地亩数计算，标准为前三年平均产值的6-10倍。既是对于农民土地所有权的补偿，为什么补偿数量计算仅以前几年的农业平均产值计算呢？把极其珍贵的农用地资源转化为非农用地不为别的，是因为土地的商用价值或非农用价值超出于农用价值。这个差额多数时候是非常惊人的，常常是几十倍以上，甚至于百倍以一。一个土地所有权人在征地中所获补偿仅是其土地实际价值的几十分之一、甚至于几百分之一，这是显失公正的。所以说，补偿办法存在一个错位，以商用为目的，却又以农用来计算土地的价值，实际上只补偿土地的农用价值，而不承认农民拥有土地非农用价值的权利。这种补偿办法与土地“农转非”的普遍国家征收制相结合，事实上已构成了对于宪法的实质性修改，将农民土地所有权限制与修改成为“农用地所有权”，其收益只能是农用价值的受益权。
 我国征收农用地政策对于宪法规定构成的实质修正，是一种逆向修正。首先，这是一种公权力对于农民合法且合理的土地权利的强制剥夺与转移，一旦国家允许土地用途改变，则应以商用（非农用）价值计算土地价值。国外通行的做法也是如此。所以说，即使在公益性征地中，现行补偿办法也是对作为弱势群体的农民应得权利的有组织的系统的侵害，更何况商用征地。目前理论界有一种貌似公允与合理的所谓观点或者解释，认为土地农转非的利益并非是由农民自身或者农民集体所造成的，土地非农用价值上升是由于城市及整个国家经济的发展所造成的。因此，合理的办法或者说公允的办法就是把部分商用价值给予农民，部分归于政府或国家。试问要在市场经济下人为地分析市场价格变化因素，并根据各个因素作用之大小来进行分配是可能的吗？首先，土地非农用价值的增长是由国家所造成的吗？其次，是由政府，尤其是享有商用与农用差额的地方政府所造成的吗？最后，石油涨价了，电力涨价了，煤炭涨价了，钢铁涨价了，石油公司、电力公司、煤炭公司、钢铁公司的利润为什么没有因为说这并非是单纯的由几类公司所造成的，而将其一部分利润收归政府或国家所有呢？若果真如此，世界将不是变得公正，而是陷入彻底混乱。
 总这，我国现行农用地征收补偿办法侵害了农民的宪法权利，构成了对于宪法的实质性修改，而且，是一种逆向修正。
 三、补偿方式与农用地的性质不合，并违背宪法
 现行农地征收的补偿方法对于由此造成了农民生活与生产方式的转变及由此发生的长期困难，则未有任何措施，甚至不予以考虑。
 一般而言，征地是带有行政强制的，即使征地补偿是按市场价值给予的公平补偿，也仍然带有强制性，并非完全自愿。市场价格虽然是公允的，但并非所有的人都能接受。例如，一位农户的土地仅够糊口，且缺乏非农就业能力，如果仅以农用价值出售其土地，尽管有一笔收入，但其出于长远生计考虑，并不见得愿意出售土地。此外，被征地的非农用价值有时并非很高，例如，荒山野岭修建兵工厂、大坝等之类征地，被征地的非农用价值并非很高。即使是按市场价值公平补偿，对于如上例所述的农户，也并非是自愿的。更何况，我国征收农有地的补偿仅于补偿农用价值。在此情况下，如果不考虑征收土地所引起的农民生存与生活方式转变所需补偿，是不公平的。土地对于农民是“养命田”与“命根子”，是生存之本、生存之依据，而并非单纯的或普通的生产资料，这民为经济界的共识。因此，在政府征地具有强制性与不公平补偿的条件下，为农民建立恰当而必需的生存保障是政府不容推卸的责任与义务。在我国目前尚未建立覆盖包括农村居民在内的城乡统一社会保障网的情况下，这一点从实际上分析显然也是不可或缺的。例如，失地少地农民在我国已达数千万，有的估计甚至达5000万人，数额相当庞大，超过世界上大多数国家人口总数，且正在难于遏止的迅速增长。这其中，有许多农民成了所谓的“三无农民”，即“种田无地、上班无岗、社保无份”，有限的几个征地收用光之后，其生活就将陷于极其困难与不稳定之中，沦为社会的最底层，成为社会不稳定因素。除此之外，征地所产生的大量移民与移民村也一样，由于原有资源丧失与生活方式改变，成为弱势中的弱势人群。据调查，我国尚未脱贫的贫困人口很大一部分是征地而搬迁的移民。这显示了征地补偿未能充分考虑土地的社会保障功能的严酷的社会后果。
 近年来，各在已在这方面有所探索，但是，仍然是以农民自愿转让土地且获得了公平补偿为政策制定的根据与出发点。仅限于允许其加入既有的社保体系。失地农民在加入时仍须从被压低的征地补偿中掏钱为自己入保，且一般没有获得任何政策照顾。作为对于农民征地补偿的必要裣而为土地补征农户无偿与无条件建立社保的，目前还未曾听说。这一点即使相对于计划经济时代，也是政策的倒退。所以，征地不给以公平补偿又不给土地被征的农民以必要的生存保障，是在违宪之后，更进一步违背人权保障原则。
 主要参考文献：
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杨松龄：《两岸土地征收法制比较》2005年第6期；《中国大陆与港澳地区土地法律比较研究》，天津大学版。