我国官员财产申报制的法律完善

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财产申报制度是指法定范围内的国家公务员依照法定的期限和方式向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度。目前，我国尚未建立完善的公务员财产申报制度。建立公务员财产申报制度可以依法约束公务员行为、防止权力腐败，是反腐倡廉走向法制化的一个重要标志。
一、我国财产申报制度建设现状
由于中国在官员财产申报制度上的缺失，使得一些官员的非法所得无法及时通过披露机制让外界获悉而有恃无恐，致使贪污受贿现象日益严重。此现象已经引起各界的高度关注，在新时期的反腐败斗争中，我国已经开始了对建立财产申报制度的探讨。
（一）各界意识形态方面。长期以来，关于我国国家公务员财产申报问题呼声一直很高。早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌，在一次会议上就明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1994年，官员财产收入申报法正式列入全国人大立法规划项目。第十届全国人大代表王全杰，五年来三次在两会上提出关于“官员财产申报制度应该改为财产公示制度”的建议，并与50多位代表联名形成议案，引起了社会广泛关注和争论，也引起包括中纪委的重视。除了人大代表的关注，由原国家统计局局长李成瑞、北京大学法学院教授巩献田领衔的50多位退休高官和学者联名，也向全国人大、全国政协等国家机关以及中央领导提出“关于尽快制定和认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”。2010年两会期间，韩德云代表第5次向全国人大提出相关建议。
（二）国家制度建设和实际行动方面。1988年，起草了第一个关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案；1994年，《财产收入申报法》正式列入五年立法规划；2000年12月，中央决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，并于2001年6月15日出台了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2005年10月，我国加入《联合国反腐公约》缔约国。2007年9月13日上午，国家预防腐败局成立。国家预防腐败局成立，标志着中国反腐败工作重心前移。而从2006年起，全国人大代表、重庆律师韩德云建议“对公务员财产申报问题立法”之后，6年间，相关机构对这个议案的答复年年有变化——从前两年的“制定财产申报法条件尚不成熟”到“正在积极开展工作”，再到“适时向全国人大提出立法建议”。
（三）财产申报的破冰之旅。新疆阿勒泰地区实施县（处）级领导干部财产申报规定就是政府为公民权利监督创设前提的一次尝试。2008年5月28日，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室联合出台《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》，要求“与领导干部职权密切相关的收入，都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督”。该规定实现了我国领导干部财产申报与公开的三大突破。一是申报“财产”而不仅仅是“收入”。二是申报的财产要公开接受社会监督。三是离任申报延续三年。该规定将领导干部财产申报的种类分为初任申报、年度申报和离任申报。其中离任申报的时限被明确延续到退休后三年期满为止。这个规定的出台“是中国建立财产公开制度的‘良好范本’，对推动中国的‘党政官员财产公开’立法具有积极意义。”2009年1月1日，新疆阿勒泰地区公示55名初任副县级干部财产（公开）申报表，普通民众均可查阅。
二、现行财产申报制度存在的问题
（一）法律地位不明确。我国现行的关于财产申报的两个规定，在性质上都属于政策性文件而非规范性法律文件，这不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。而２００５年通过的《中华人民共和国公务员法》，虽然对规范公务员的管理、保障公务员的合法权益起到了重要作用，但也没有对财产申报作出规定，这不得不说是一大缺憾。
（二）财产申报主体范围过窄。现有规定所指的申报主体只包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，而不包括军事机关的领导干部、县（处）级以下领导干部。这一规定与我国刑法第九十三条关于国家工作人员的规定不协调，与刑法第三百九十五条规定的巨额财产来源不明罪的主体范围不一致，导致了法律体系内部的矛盾与冲突。
（三）需申报的财产范围不周延。现有规定列举的需申报的收入主要包括工资、奖金津贴、劳务所得和承包、承租经营所得这四项，然而，这些收入只能反映官员公开的合法经济收入情况，无法反映其真实的财产增量，更无法监控官员的灰色和黑色收入情况，与设立财产申报制度的初衷相去甚远。
（四）财产申报的类型单一。现有规定所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。仅仅规定日常申报，而不规定初任申报和离职申报，就无法将申报主体的财产状况自始至终置于监督之下。可见，财产申报类型的单一化，不利于职务犯罪预防工作的开展。
（五）财产申报的受理机构缺乏监管权威。现有规定授权申报人所属各单位组织部门、人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织、人事部门备案。然而，组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记，对工资以外的其他收入和财产，由于缺乏相应的职权和手段，监督难以落实，明显缺乏权威，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，极大地降低了财产申报制度应有的作用。
（六）违规拒报或不如实申报的责任过轻。现有政策只规定了对申报人不申报或不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。显然，这种责任制度过于温和，对于申报制度难以起到应有的保障作用。
三、我国财产申报制度的立法完善
国外日趋成熟的财产申报制度为我国提供了可资借鉴的宝贵经验，反腐倡廉建设的持续推进对财产申报制度的完善提出了迫切要求。在我国已经加入《联合国反腐败公约》的大背景下，结合我国的基本国情和公务员的现实状况，借鉴国外的立法经验，对财产申报制度从以下几方面进行完善：
（一）尽快制定《公务员财产申报法》。要建立健全规范的公务员财产申报制度，首要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，以解决现行规定法律地位不明的问题。《公务员财产申报法》从１９９４年正式列入立法规划，至今难以出台，其症结何在呢？从微观层面来看似乎是由于与财产申报法相配套的技术、制度尚不成熟所致，但从宏观层面来看，问题的关键在于思想观念的转变，即推行财产申报法是否必然侵犯公务员的隐私权？诚然，公务员与普通公民一样应该享有隐私权，但是由于其身份的特殊性，导致其隐私权的行使与保护要受到一定的限制，特别是与其任职、廉洁密切相关的隐私，应当公之于众，从而保证公众知情权的有效行使，避免公务员以权谋私、滥用职权行为的发生。可见，基于公务员职位透明度义务的要求，任何人出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”，正是这种个性的法定自我丧失，为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础。因此，制定公务员财产申报法，不仅是法治社会发展的必然要求，体现了公共利益优先的价值理念，而且是公务员自我保护、自我完善的现实需要，促使其自觉接受监督，有效拒腐、防腐，更是我国切实履行条约义务的表现，以展示我国作为负责任大国的良好国际形象。
（二）扩大财产申报的主体范围。为了保证法律体系内部的统一性，从理论上讲，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关在现阶段集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，我认为，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围，现阶段将其界定在担任各级实际领导职务的国家工作人员范围内较为适宜。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。
（三）明确需申报的财产范围。在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须能全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不仅仅限于收入。需申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得，而且包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括汽车、金银首饰、古董、字画、豪华家具、大件电器等动产，而且包括房产等不动产；不仅包括债权，而且包括债务。
（四）增加财产申报的种类。为全面规范和监督公务员的财产状况，我认为，我国不仅应增加初任申报、离职申报，还应增加退职后申报，使公务员的财产状况始终处于有效的监督之下。在任职前，公务员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产；任职中，公务员要随时申报个人和家庭增加的财产；离职时，公务员要接受审计，说明其现有的一切财产的来源；离退休后，为了防止事后受贿等行为的发生，公务员应在离退休后一定期限内继续接受监督。这样，不仅会使腐败官员难以逃脱法律制裁，而且能对其他官员产生巨大的威慑作用，促使其不敢腐败。
（五）明确财产申报的受理机构。为了与国际接轨，加大财产申报的力度，应当设立财产申报的专门受理机构。目前，我国已成立了专门的国家预防腐败局，作为国务院的直属机构之一。我认为，由该局作为中央的受理机构较为适宜，也符合该局的职责定位，就各级地方而言，在与该局相应的各级机构尚未成立的情况下，可由监察部门的相关内设机构受理。与此同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受大众的监督。至于申报资料公开的范围，考虑到我国的实际情况，可采取有限制的公开原则，即当主管机关认为确有必要公开、公众强烈要求公开或申报人自愿公开时，应当予以公开，同时，公民基于正当目的，经主管机关批准，也可以查阅相关资料。
（六）加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚。我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，除采用党纪、政纪等处分方法外，还应该引入刑罚处理方法，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。对此，可以借鉴国外通行做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，既有利于与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调，又有利于强化行为人违反申报法的责任。
总之，现代社会文明进步的重要标志之一就是法治的进步与人权的保障。无论是基于我国反腐败形势的需要，还是吸收借鉴世界各国先进的管理方法，我国都有必要尽快探索、实行财产申报立法。随着反腐倡廉的逐步深入，我们有理由相信官员财产申报制度必将在全国尽快得以推广。到那时，公民权利监督的效果将会更明显，社会主义监督体系将会更完善。