试论人民调解在建设社会主义新农村的作用

 试论人民调解在建设社会主义新农村的作用

一、人民调解的重大意义
 我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，不断完善和发展起来的一项重要的民主法律制度，在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中的做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。
 截止2000年底全国已建立调解委员会963万人，共有调解人员844万人。2000年人民调解组织在维护社会稳定方面做出突出贡献。共调解各类民间纠纷502万件，调解成功476万件，成功率为94.8％；防止因民间纠纷引起的自杀2.7万件，涉及3.6万人；防止因民间纠纷可能转化的刑事案件5.7万件，涉及13.7万人。2001年全国人民法院判决的民事案件高达600多万件，刑事案件也有72万件。据调查，有的省重大刑事案件中有70％是由民间纠纷激化造成的。因此，及时有效地化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，已经成为关乎国家长治久安和巩固执政党地位的重大问题。[1]但是现在人民调解工作却遇到了一些新情况、新问题，与社会发展有不相适应的地方，突出表现在其调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事受案数的比例逐年下降，已由1980年的17：1下降为目前的1：1。[2]因此，推动人民调解的改革和发展是我国社会发展的客观要求。

二、人民调解制度的改革动因
 纵观人民调解制度的发展历程，我国人民调解制度走过了一段曲折、坎坷的道路，其兴衰成败总是与具体的社会历史条件、党对人民调解的重视和支持、人民调解的立法情况相联系。在当今社会转型时期，人民调解制度也必须与日俱进。
    1、人民调解制度的改革是社会发展的客观要求。
 我们所处的社会正从熟人社会向陌生人社会转变。人民调解制度存在和发展的条件发生了重大变化。经济发展要求资源自由流动，优化配置。主体流动打破地域限制，实现全社会范围内自由流动、就业。人们在利益的驱动下，会作出损人利己的败德行为，法制秩序不健全的情况下，从熟人社会到陌生人社会的转变，实际上进入了一种“险象环生、满是陷井”的环境。传统中依靠“社区精英”、“家庭长者”、“村霸”解决民间纠纷的机制正在面临挑战。社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出，利益集团之间出现矛盾，纠纷解决机制必须有所创新。
 中国近年经济、政治体制改革所遗留和产生的一些问题，急需人民调解工作加以解决。2002年4月，胡锦涛同志强调指出：“要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。“目前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系。据《嘹望东方》报道，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。[3]群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过人民调解加以解决的。前几年，德州市作为山东省的3个上访地区之一，其“名声”一向在外，而上访户竟有半数以上来自陵县。陵县经调研改革，建立“大司法调解”格局机制，成立了司法调解中心，很快该县甩掉了“上访大户”的帽子。
 2、1989年《人民调解委员会组织条例》确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础，从而构成人民调解发展史上的分水岭。尤其是2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的施行，使人民调解纳入了法治的轨道。
 因此，随着社会转型，人权观念的加强，改革和完善现行的人民调解制度不仅有利于建立社会主义的法治国家，也利于我国在国际上的人权斗争。

三、人民调解制度的改革方向
    尽管人民调解制度在新的历史条件下得到了长足发展，但是人民调解制度仍然存在诸多问题，一些问题必须得到澄清。
 1、我国现代人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果。传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾，预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论，随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必须导致利益的多元化，各种矛盾纠纷纷繁复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。
 1999年初，司法部党组在第四次全国人民调解工作会议上，将“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针改为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”。并逐步建立起适合化解新形势下人民内部矛盾的“在调解”工作机制。强调的是防止纠纷发生，维护社会稳定。社会转型时期，这种带有浓厚政治、行政调解色彩的人民调解更应强调当事人的合法权益。2002年9月28日罗干在全国人民调解工作会议上的讲话中谈到：“加强新时期的人民调解工作，是贯彻江总书记“三个代表”重要思想的一项重要工作。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合维护广大人民的要求。在“三个代表”重要思想的指导下，人民调解正开始把维护人民的合法权益作为人民调解工作的出发点和归属点。以此为契机，司法界人士和法律学者应该加大从保护公民利益的视角来研究人民调解制度。人民调解工作要在坚持为改革、发展、稳定服务，坚持法制与德制相结合的同时，必须与时俱进，把维护当事人的合法权益作为人民调解工作的一项基本原则。
 2、人民调解程序性保障的缺失和重建。
 工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有 坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。人民调解历来是强调其灵活性，缺乏程序规范。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同性质，人民调解制度的程序更加规范。结合《人民调解工作若干规定》的相关规定，人民调解工作应坚持以下工作程序：
 （1）受理纠纷。受理纠纷是调解纠纷的第一步，一般有两种途径，一是纠纷当事人找到调解委员会请求调解纠纷，即当事人主动申请调解。二是调解委员会发现纠纷后，及时主动调解。受理纠纷后，如发现纠纷的性质或严重程度已超出调解委员会的职责范围，应动员纠纷当事人去人民法院或有关部门解决也可移送有关部门处理。在农村仍然存在调解员包办一切纠纷的现象，应该引起注意。
  （2）调查纠纷情况。受理纠纷后，要深入现场向当事人、知情人和周围的群众、当事人所在单位进行调查，掌握纠纷情况、弄清纠纷性质。只有通过认真调查，掌握了第一手资料，才能顺利地调解纠纷，千万不能“和稀泥”。
 （3）对当事人进行说服劝导是人民调解工作中的重要步骤，调解方式要推陈出新，光靠思想觉悟不行。必须以事实为依据，以法律、法规、规章和政策为准，对当事人阐明法律处理的结果会怎样，使得当事人在知晓“利害得失”的情况下，愿意接受调解。法律、法规、规章和政策没有明确规定的，才依据社会公德，绝不能无原则的“和稀泥”。要善于利用氛围效应，把握当事人的心里活动。当事人纠纷心里的发展变化，不是在封闭的条件下进行的，总是在与周围的人进行交往中，通过心里互动，使原有的纠纷心里发生变化。因此，调解中，可结合当地风俗习惯，邀请周围群众代表，当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解。
 （4）促成当事人和解并达成调解协议。如果当事人能互谅互让，调解人员应促使当事人达成调解协议。如果达不成一致意见，调解人员应该提出合情、合理、合法的建设性解决方案，使他们经过协商，在新的基础上，自愿达成调解协议。
 （5）做好回访工作，敦促有关当事人履行调解协议。做好回访工作，及时了解调解协议的执行情况。一方不履行调解协议的，应先进行劝解；拒不履行的，告知另一方当事人通过法院诉讼维护自己的合法权益，维护人民调解严肃性。
 （6）对调解和好的民间纠纷进行统计并存档保管。通过统计和存档保管工作，可以及时分析和发现一定时期当地民间纠纷发生的规律，并预测未来的走向：可以总结调解工作的经验教训，调解方法推陈出新。
 3、人民调解员素质偏低。人民调解员会委员和调解员统称为人民调解员。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人数的25%。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“和稀泥”。就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。另外我国人民调解员年龄普遍偏大，如何吸引年轻人加入调解员行列，也是值得考虑的问题。为此，提高人民调解员的综合素质，是一个紧迫的系统工程。
 4、调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。
 为解决经费问题，司法行政机关做出了各种努力和尝试。2003年福建省司法厅厅长陈保明要求把人民调解工作经费纳入财政预算，经济发达地区还要为人民调解员交纳人身伤害保险金。湖南省衡阳市，计划在全市范围内建立人民调解员抚恤金制度，确定抚恤金的抚恤对象是所有在岗的人民调解员。抚恤金的来源主要由财政预算的经常性经费节余提留部分来解决，同时，还向社会募集一部分。笔者认为，在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，调解经费应该纳入同级政府财政预算。
 5、人民调解制度不宜过分行政化。《人民调解工作若干规定》明确将乡镇、街道的司法调解中心规范到人民调解的范畴。这一规定拓展了人民调解的内涵，使得人民调解和行政调解实现了合一。山东省枣庄的峄城区和济南的长清县在“在调解”的基础上发展建立了“四长坐堂”制度，即公、检、法、司四部门负责人定期、定时、定点，进行现场办公，直接参与调处民事纠纷，在纠纷解决中充分发挥行政、司法负责人的权力影响。但人民调解是群众民主自治的重要形式，行政和司法权力的过度“入侵”，必将改变人民调解的这一性质。司法行政机关和基层人民法院是人民调解委员会的指导机关，不是领导机关。二机关应该改善其指导方法，而不是以行政调解干涉、甚至代替民间调解。
 我国人民调解制度植根于历史悠久的中华文化土壤，在社会转型时期，通过改革和完善，充分发挥其双赢、灵活、便民、无偿的优势，必将在维护人民的合法权益、建设社会主义法治国家的进程中做出重大贡献。

全面加强农村人民调解工作
   1、完善农村人民调解工作组织体系。加强乡镇专职调解员队伍建设，各乡镇要选聘若干名熟悉法律、善于开展群众工作的人员充实乡镇调委会，形成一支专业化、职业化的调解力量，努力调处疑难复杂矛盾纠纷。调整和充实村级人民调解组织，进一步优化调解人员的年龄结构和知识结构，提倡有条件的调委会设立专职主任。探索和推广在农村集贸市场、旅游景点和外来人口聚集区建立专门的调解组织。积极吸纳律师等专业法律工作者指导和参与农村人民调解工作，不断提高农村基层调解组织的工作水平。
    2、拓宽农村人民调解工作领域。要在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、生产经营等常见性、多发性纠纷的同时，认真研究和把握新时期农村矛盾纠纷的特点和规律，重点做好农村经济体制改革、城镇化进程和基层政权建设中出现的土地承包、土地流转、征地拆迁、环境污染、税费改革、民主管理等热点难点纠纷的调解工作，努力将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。
 3、健全农村人民调解工作机制。司法行政机关要与信访、综治、公安、法院、农业、林业、土地等部门密切协作，切实加强对农村人民调解工作的协调与指导。要进一步做好人民调解与行政调解和司法调解的衔接工作，完善人民调解与治安行政调解联动机制、与信访接待联动机制和“庭前调解”机制，探索建立符合形势发展要求的新的衔接机制。以乡镇专职调解人员和村调委会主任为重点，逐步建立人民调解员工作补贴保障机制、人民调解组织考核机制和调解人民定期培训机制，加大对优秀人民调解员的宣传力度和表彰奖励力度。建立健全矛盾纠纷定期排查制度、民情民意分析制度、重大矛盾纠纷报告制度，为各级党委、政府决策提供可靠依据。 
 结束语
 
 综上所述，党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，这是我们党在深刻分析当前形势、全面把握国家经济社会发展阶段性特征的基础上做出的一项重大战略决策。司法行政工作与社会主义新农村建设息息相关、紧密相联，在推进社会主义新农村建设中具有独特的重要作用。但研究此问题不仅需要深厚的法学理论功底，而且需要大量的司法实践及实证材料，本文的研究仅仅是个起步，希望以后对此问题进行更为深入的研究。
  谢辞
 
 本文撰写得到了导师的认真指导，在此表示衷心地感谢。也恳请导师再一次提出意见和建设，以便学生进一步提高。谢谢 
 主要参与文献
 
1、武树臣：《中国传统法律文化》，北京大学出版社1994年版。
2、朱苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。
3、朱苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。
4、田成有：《法律社会学的学理与运用》，中国检察出版社2002版。
5、梁治平：《法律的文化解释》，三联书店1994年版。
6、梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社2002年版。
7、刘忠定主编：《矛盾与化解》，中国社会出版社2003年版。
8、贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版。