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农村土地征收补偿制度的法律研究
近年来，随着经济建设的快速发展，国家对于土地的需求越来越旺盛，越来越多的农村土地被征收，这也就意味着，越来越多的农民变成了失地的“无业人员”，其生存和以后的生活保障都成了问题。本文从三个方面对农村土地征收补偿制度进行研究。首先分析农村补偿制度的概念与渊源，在对补偿现状进行考察的基础上，提出完善我国农村土地征收补偿制度的几点思考。 一、农村土地征收补偿制度的概述 （一）农村土地征收补偿制度的概念 农村土地征收补偿制度是指国家为了公共利益的需要，通过行政主体利用国家强制力，按照法律规定的程序，将一定范围内的集体土地所有权强制转为国家所有，并依法给予相应补偿的一种法律行为。上地征收是在社会主义公有制基础上的土地所有权转移，土地征收的对象只限于集体所有的土地，已经属于国家所有的土地则不存在征收问题。同时由于土地的不可移动性以及自然承载能力的无法替代性，国家为了实现公共利益的目的，在无法通过市场或其他途径来实现的情况下，唯有通过强制力的措施使国家建设用地需求得到满足。为此，各国纷纷通过立法来建立土地征收补偿制度以此来树立强制征收的合理性。由前所述，我国征地补偿制度就可以界定为基于公共利益的需要，行政主体的征地行为使农村集体经济组织和农民的合法权益遭受特别的损失，由国家给予补偿救济的过程的法律制度。广义的征地补偿，既包括对土地所有权人、使用权人、青苗和地上附着物所有权人的补偿，也包括对被征地农民的安置和社会保障措施。 （二）农村土地征地补偿制度的起源 农村征地补偿制度一词始见于罗马时代。近代的权威论述始见于荷兰法学家格老秀斯。他认为，征地是一国领主对其所管辖的土地行使的一种权力，这种权力，他称之为“最高统治权”，也就是说在格老秀斯的观念里，这只是一种国王权力的体现，当时并没有相关的法律依据，自然也谈不上“公共利益”了。因此，在任何情况下，只要国王愿意，随时都可以依此权力收回土地，当然收回以后也是要给予相应的补偿的。直到进入近现代以后，在新自由理念的倡导下，一些国家才开始重视这一事件，纷纷建立相应的法律法规和原则。例如，法国大革命胜利以后，法国政府就建立了土地征收补偿制度，并将其精神理念纳入到宪法的相关规定当中。此外，德国也是这一先进原则的维护者，早在魏玛宪政时期，就将土地征收的依据纳入到相关的土地征收制度体系当中去了，并且结合有关的宪政理念将土地征收和土地征收补偿融为一体。这表明征收和补偿是不可或缺的一个整体。 二、我国农村土地征收补偿制度的现状考察 （一）我国农村土地征收补偿的现状 我国农村土地征收补偿制度并非像西方发达国家一样成熟，虽然我国早在建国初就已经建立了农村土地征收补偿制度。但是，由于历史和现实的各种原因以及现存的客观条件都致使我国农村土地征收补偿制度的发展异常缓慢，并存在诸多问题。近年来，我国经济不断的快速发展，农村土地征收的脚步极其频繁，其中不少是盲目的征收，并非现实需要。尤其是在土地被征收以后对于失地农民的补偿极度不合理，严重的损害了农民的合法权益，并且在实际操作过程中还存在大量的各级政府主管部门克扣农民补偿款的现象，同时，现行法律规定的补偿依据和计算标准还有很多是计划经济的产物，与现实极为不符，而且也极不具有合理性，与现实完全脱节。 （二）我国农村土地征收补偿制度存在的主要问题 我国农村土地征收补偿制度虽然确立了很久，但是在过去的实践当中却发现有很多不足之处，这不仅因为我国过去的体制问题，主要还是因为在制度的设计上存在一些缺陷。下面就具体介绍我国农村土地征收补偿制度存在的主要问题。 1、农村土地征收范围和目的性模糊 《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这实际上是将土地征收范围扩展到了整个非农建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入土地征收权的行使范围。在实践中，征地的目的也早己不限于“公共利益”，已经扩大到企业利益和个人利益，任何单位和个人都可以申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在一些城市批次用地中，征地和供地环节的分离进一步弱化了征地目的，导致征地范围扩大化。 2、我国农村土地征收补偿计算标准不合理 我国现行的征地补偿标准是以被征收土地原有用途，既农业收益为基础的年产值倍数进行测算的。把农业用地亩产值作为确定征地补偿标准的唯一因素，已无法适应市场经济发展的需要。从现行立法中有关规定的延续和背景上来看，1982年我国颁布的《国家建设征用土地条例》突出了征地的强制性;1986年这一条例上升为法律，但制定的《土地管理法》对征收土地方面的许多条款未作修改；1998年修改《土地管理法》时，虽然曾经考虑到修改征地补偿办法，但由于没有完善的理论基础和成熟的经验，无法拿出一个科学、合理的方案来替代，因而在提高征地补偿标准的同时，仍沿用了按亩产值倍数确定征地补偿标准的做法。这就使得整个征地制度带有明显的计划经济特征， 3、我国农村土地承包经营权的补偿缺失 根据我国《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，土地承包经营者作为农民的重要财产权要保障其长期稳定性，不得随便调整。因此，实践中农民的承包土地被征收以后，很难再通过调整土地来得到补偿。如果在征地补偿中，对土地承包经营权人仍沿袭传统只补偿青苗和地上附着物的做法，显然不合理。具体而言主要是:(l)土地承包经营权人的权利主体地位被忽视，未将土地承包经营权人作为独立的补偿主体对待。现行法律中虽然明确补偿主体为“农村农民、土地使用权人或者其它权利人”，理论上讲，应该包括土地承包经营权人，但是，在实践操作中地方政府为减少工作量和简化工作程序，基本上未将土地承包经营权人作为独立的补偿主体对待。土地承包经营权的补偿分散在土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿等各部分中。(2)土地经营承包权难以得到公平补偿，合法权益难以得到保障。各地的基本做法是国家直接与农民集体交易，而不与承包经营权人没有介入谈判和参与征地前期工作的权利。由于农村集体经济组织并非是规范的经济组织，土地补偿费归属不明确、分配不公平、不到位，对农民征地补偿费层层截留的现象时有发生。(3)本集体经济组织以外的土地经营承包权人利益无法保障。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》等规定，本集体经济组织以外的人可以通过直接承包或承包经营权流转的方式取得土地承包经营权。实践中，将承包土地的补偿款直接补给集体经济组织，再有承包者向作为发包方的集体经济组织请求补偿，无疑增加了承包者获得合理补偿的难度和复杂性，也容易产生不必要的纠纷。 4、我国农村土地征收安置不完善 农村土地征收安置的实质是解决被征地农民的就业问题。在计划经济时期，征地安置问题相对简单，将农民转为城镇户籍，在用地单位就业，社会保障由国家承担。但是，随着市场经济的建立和发展，农民安置问题变得复杂起来，与此相适应，国家有关部门在相应制度安排和立法上也进行了变革。1998年修订的《土地管理法实施条例》规定，不需要统一安置的，安置补助费发给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》在安置上增加了新的方式，允许对有稳定收入的项目，农民可以用依法批准的土地使用权作价入股。在安置方式上，也开始从单一的方式向多元化转变。 5、农村土地征收纠纷救济制度不完善 征地补偿安置争议是当前比较典型的一类征地争议，也是社会公众高度关注的热点问题。我国现行法律对征地补偿安置争议的法律救济渠道规定得十分明确，目前有诉讼、复议、裁决、信访等渠道。但实践中，由于征地项目大多涉及地方的重大经济建设项目或地方招商引资政策，部分征地争议案件中补偿中补偿标准的变动将涉及巨额资金，因而大多数地方政府对征地争议的解决采取“冷”处理。有的地方和部门对《土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议协调裁决性质仍存在不同理解，导致相对人依法寻求法律救济的权利受到不合理的限制;政府有关部门和法院之间相互推诱的现象比较严重，农民找不到解决问题的渠道，只好大规模长时间走信访这一途径。从完善纠纷解决制度、依法行政的角度出发，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人对有关决定不服的救济方式、渠道、部门和时限等信息，以保证农民享有充分的法律救济权利。
