论财政政策效应

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[摘要] 十四届三中全会以来,我国宏观调控的方式从直接转向间接,调控对象从企业转向市场,调控活动从条块集中到中央。初步形成了在中央统一协调下,以计划、财税、金融部门为主,以间接手段调控引导市场活动的宏观调控模式。宏观调控的能力和水平也迈上了一个新的台阶。当前,改革发展进入了一个新的阶段,宏观调控体系面临的新问题主要是:财政金融政策伴随的风险加大；宏观调控中政府与市场的关系尚未理顺；宏观调控各部门间的关系还不够协调。针对这些问题,应该通过改革完善宏观调控的基础；进一步理顺宏观调控体系内部的关系；完善规则,强化监督,加快立法。尽快将宏观调控活动纳入规范、有序、合法、透明的轨道。
[关键词] 财政政策概念财政政策的效果目标

一、理论上对于财政政策效应的介绍
   （一）财政政策的概念
财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策来调节总需求。
（二）财政政策对国民收入和支出的影响
增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。财政政策是国家整个经济政策的组成部分。政府支出有两种形式：其一是政府购买，指的是政府在物品和劳务上的花费——购买坦克、修建道路、支付法官的薪水、等等，其次是政府转移支付，以提高某些群体（如老人或失业者）的收入。税收是财政政策的另一种形式，它通过两种途径影响整体经济。首先，税收影响人们的收入。此外，税收还能影响物品和生产要素，因而也能影响激励机制和行为方式。
（三）影响国民收入和支出的相关政策因素
1．社会总产品
2．国民收入分配政策
3．预算收支政策
4．税收政策
5．财政投资政策
6．财政补贴政策
7．国债政策
8．预算外资金收支政策等
（四）财政政策的形成与发展
财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶社会和封建社会，由于受自给自足的自然经济制约，国家不可能大规模组织社会经济生活。奴隶主和地主阶级的财政政策主要为巩固其统治地位的政治职能服务在资本积累阶段和资本主义形成时期,统治者一般都推行掠夺性财政政策，以加速资本积累的过程。
　　早期的资本主义国家，一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策，以利于自由资本主义的发展。国家垄断资本主义时期，生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化，政府的经济职能逐渐增强，财政政策不仅为实现国家政治职能服务，而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
　　特别是20世纪30年代凯恩斯主义产生，财政政策成为调节经济、挽救经济危机的重要手段：常常在经济萧条时期实行扩张性财政政策，以刺激社会总需求，加快经济复苏；在经济高涨时期，则实行紧缩性财政政策，以减少社会总需求，延缓经济危机的来临。
　　社会主义国家由于建立了以生产资料公有制为主体的经济制度，国家集中了全体人民的意志，代表着人民的根本利益，能自觉地根据客观经济规律的要求制定财政政策。一方面促进人民民主政权的巩固，一方面组织和协调社会经济生活，为巩固社会主义生产方式，满足人民日益提高的物质文化生活需要服务。
二．我国财政政策的效果
（一）政政策的主要效应
1．内在稳定器
所谓“内在稳定器”是指这样一种宏观经济的内在调节机制：它能在宏观经济的不稳定情况下自动发挥作用，使宏观经济趋向稳定。财政政策的这种“内在稳定器”效应无需借助外力就可直接产生调控效果，财政政策工具的这种内在的、自动产生的稳定效果，可以随着社会经济的发展，自行发挥调节作用，不需要政府专门采取干预行动。财政政策的“内在稳定器”效应主要表现在两方面：累进的所得税制和公共支出尤其是社会福利支出的作用。
（1）. 累进的所得税制
累进的所得税制，特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果当初政府预算收支平衡，税率没有变动，而经济活动出现不景气，国民生产就要减少，致使税收收入自动降低；如果政府预算支出保持不变，则由税收收入的减少导致预算赤字发生，从而“自动”产生刺激需求的力量，以抑制国民生产的继续下降。
(2). 公共支出尤其是社会福利支出
在健全的社会福利、社会保障制度下，各种社会福利支出，一般会随着经济的繁荣而自动减少，这有助于抑制需求的过度膨胀，也会随着经济的萧条而自动增加，这有助于阻止需求的萎缩，从而促使经济趋于稳定。如果国民经济出现衰退，就会有很多人具备申请失业救济金的资格，政府必须对失业者支付津贴或救济金，以使他们能够维持必要的开支，从而使国民经济中的总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获得工作机会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性的支出，使总需求不致过旺。
2. 乘数效应
乘数效应包括正反两个方面。当政府投资或公共支出扩大、税收减少时，对国民收入有加倍扩大的作用，从而产生宏观经济的扩张效应。当政府投资或公共支出削减、税收增加时，对国民收入有加倍收缩的作用，从而产生宏观经济的紧缩效应。
（1）. 投资或公共支出乘数效应
它是指投资或政府公共支出变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度。一个部门或企业的投资支出会转化为其他部门的收入，这个部门把得到的收入在扣除储蓄后用于消费或投资，又会转化为另外一个部门的收入。如此循环下去，就会导致国民收入以投资或支出的倍数递增。以上道理同样适用于投资的减少。投资的减少将导致国民收入以投资的倍数递减。公共支出乘数的作用原理与投资乘数相同。
(2). 税收乘数效应
它是指税收的增加或减少对国民收入减少或增加的程度。由于增加了税收，消费和投资需求就会下降。一个部门收入的下降又会引起另一个部门收入的下降，如此循环下去，国民收入就会以税收增加的倍数下降，这时税收乘数为负值。相反，由于减少了税收，使私人消费和投资增加，从而通过乘数影响国民收入增加更多，这时税收乘数为正值。一般来说，税收乘数小于投资乘数和政府公共支出乘数。
(3). 预算平衡乘数效应
预算平衡乘数效应，指的是这样一种情况：当政府支出的扩大与税收的增加相等时，国民收入的扩大正好等于政府支出的扩大量或税收的增加量，当政府支出减少与税收的减少相等时，国民收入的缩小正好等于政府支出的减少量或税收的减少量。
3. 奖抑效应
奖抑效应主要是指政府通过财政补贴、各种奖惩措施，优惠政策对国民经济的某些地区、部门、行业、产品及某种经济行为予以鼓励、扶持或者限制、惩罚而产生的有效影响。
4. 货币效应
(1). 货币效应直接影响货币流通
表现为政府投资、公共支出、财政补贴等本身形成一部分社会货币购买力，从而对货币流通形成直接影响，产生货币效应。
(2). 公债政策的货币效应
财政政策的货币效应主要体现在公债上。公债政策的货币效应又取决于公债认购的对象和资金来源。如果中央银行用纸币购买公债，这无异于纸币发行，从而产生通货膨胀效应；如果商业银行购买公债，且可以用公债作为准备金而增加贷款的话，也会导致货币发行，从而使流通中的货币增加等等。
（二）.政政策效应
   我国实施扩张性的积极财政政策以来，不断有研究者提出，这一宏观政策会对民间投资产生挤出效应。国外也有人士表示担心，中国近年大规模发行国债，增加政府投资、扩大支出，是否会产生挤出效应。
　　所谓“挤出效应”，是指由于政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性政策，而引起利率上升，或引起对有限信贷资金的竞争，导致民间部门投资减少。它将使政府扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。
　　挤出效应并不是在政府实行扩张性财政政策调节时必然要发生的。具体到中国近四年来实行积极财政政策的实践来看，依据对经济运行各项指标的分析，在我国出现挤出效应的观点尚得不到有力的证据支持。这可以从增发国债对以下三个方面的影响来考察：
　　第一，增发国债对利率的影响。我国自1996年5月以来，名义利率多次下调，但实际利率是上升的，这并不是财政扩张带来的结果。由于中国尚未实行名义利率的市场化，积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降，而中央银行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致，进一步看，价格水平下降也不是财政扩张的结果，相反，积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。
　　第二，增发国债对借贷资金量的影响。增发国债没有与民间竞争有限的资金。几年来商业银行的超额准备率超过70%，存在较大的存贷差额。商业银行近年的资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故，而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。
　　从实际经济运行看，民间投资主要受到民间资本的边际产出或利润率　和公共投资影响，民间资本边际产出上升会引起民间投资规模的增加。如果公共资本投向竞争领域，即与民间资本的生产可以相互替代，增加公共投资就很可能挤出民间投资。积极财政政策的投资领域主要是生态环境保护、高速公路、铁路、供水和机场、粮库、农村电网等基础设施，属于社会公共支出领域，对民间投资不会形成挤出效应。相反，基础设施建设还可以改善民间投资的外部环境，提高民间资本的边际生产力，推动民间投资。
　　第三，财政支出对居民消费的影响。政府支出与居民消费具有替代关系，即财政增加政府购买支出可能挤出居民消费。但这要通过对财政支出结构进行具体分析才能确定。某项财政支出如招待费，的确是私人消费的替代品；公共设施支出则是私人消费的互补品；还有一些公共支出既是私人消费的替代品又是互补品，比如国家用于食品和药品检验的支出，既减少了私人的检疫支出，又可增加私人对食品和医药的支出。有关部门通过财政购买支出和居民消费关系的计量模型分析发现，我国财政购买支出与居民消费总体是互补关系，扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。
(三). 关于国债资金使用的效益
国债资金的使用效益如何，直接关系着积极财政政策的总体效果问题，以及扩大举债规模的风险控制问题。国债资金使用效益越高，扩张性政策的效果将越趋于“高乘数效应’的一端，同时政府扩大举债规模的安全空间越大。
要提高国债资金使用效益，我认为至少要掌握好如下几个层次或环节上的事项：
　　1.资金投入项目的合理选择和较充分的可行性论证。
　　2.项目建设与相关方面协调衔接关系的处理，应符合科学规划和施工合理规范的要求。
　　3.保证已确立的项目资金不被挪用和按进度拨付到位。
　　4.切实保证工程质量。
　　几年来，政府国债资金以及带动其他配套资金支持的建设项目和技改项目，效果总体而言是明显的。但根据国家综合部门派出的检查组对建设项目的稽查，从选项、配套规划、资金专用到工程质量，各个层次上的问题还都存在，有的还相当严重。比如，第一，有些建设工程是在原有项目准备不足的情况下，仓促决定上马的，可行性论证很不充分；第二，有的项目不按基建程序办，项目建议书还没批，就已大张旗鼓干起来；第三，有的项目前期准备工作深度不够，不具备开工条件也硬开工；第四，有的城市规划存在明显欠缺，连供水、排水、污水处理的统一考虑都未做到；第五，个别项目的工程质量出现严重问题，甚至成为“豆腐渣”工程；第六，工程招投标、监理方面的地区、部门保护主义现象往往比较严重；第七，少数地区还发生了国债项目建设资金被挪用的现象。
　　针对上述问题，有关部门下发了《关于进一步加强财政预算内专项资金项目工程质量管理的通知》等文件，要求对建设项目的勘察设计、招标投标、施工管理和竣工验收等各个环节建立明确的责任人制度，对在监督稽查中发现有问题的项目，在没有得到纠正之前停止拨付资金，发生挪用资金的项目，在完成整改前停拨资金和追回被挪用资金，追究责任，等等。
　　这些稽查、监督、纠错、惩处和加强管理的措施，对于提高国债资金使用效益发挥了积极的作用，近两年，国债项目资金被挪用和工程质量低下方面的问题相对减少。今后，仍有必要对相关环节高度重视，常抓不懈，因为总体而言，我们相关管理经验的不足、制度的不够完善和施工监理、质量保证体系方面与国际水平相比的差距，毕竟是必须正视的现实。
(四). 关于减税问题的基本认识
关于1998年以来积极财政政策的一大争议问题，是“为什么不实行减税政策”。按照一般逻辑，扩张性财政政策包括政府减税和增支两大方面。1998年后，中国的财税政策却是在扩张导向下增支而不减税严格地说是不以减税为重点　，究其理由，主要有如下几个方面：
　　第一，中国税收占国内生产总值比重过低，从宏观税负看，减税已无空间。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般在20—30%，发达国家的比重更高，而我国这一比重1997年只有11%左右，可以说总体上不具备减税的空间。现实生活中确实存在企业负担和农民负担过重的问题和减轻负担的强烈呼声，但具体分析，其原因在于税外的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资，同时各部门与权力环节通过“四乱”征收的财力大都是放在预算外分散掌握的，弊端丛生。所以我国现在急需对症下药加以解决的问题是清理“四乱”，整顿非税收入，降低税外负担，加强预算外资金管理，而不是减税。
　　第二，中国现行税制结构制约着减税效应的发挥，使减税事倍功半，得不偿失。所谓税收对经济的“稳定器”作用，主要是指直接税即所得税　的调控作用，而现阶段我国的税收主体是间接税，1997年前后增值税、消费税、营业税三税占税收收入的比重高达65%以上，而企业所得税和个人所得税相加也仅占16%左右。近一半的企业亏损经营，降低所得税对他们毫无意义。减免间接税，则不仅会大量减少财政收入，而且刺激经济的效果很弱，事倍功半，得不偿失。加之间接税的减税有向下拉动物价的作用，对通货紧缩可能雪上加霜，不利于改善市场预期。
　　第三，中国现阶段的经济和税收环境也不宜于以实行减税为重点。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为远没有走上规范化轨道，相当一部分企业对减税信号的反应并不灵敏。特别是长期以来通过各种越权和随意减免税来促进地方经济发展的做法，仍有一定惯性，这一类做法客观上助长了各种偷税、骗税现象的发生，削弱了税收的杠杆作用。管理部门担心，在这种情况下强调减税，不仅难以达到预期效果，而且可能扰乱税收秩序，妨碍税收执法环境的形成与稳定。
　　应当指出，认为税收增长绝对不能高于ＧＤＰ增长是一种误解。实际上，只有在管理体制和税制结构相对稳定、成熟的时期，税收占ＧＤＰ的比重才不会发生明显的波动。而我国经济发展尚处于转型期，体制和税制均处于转轨过程中，很多因素都在剧烈变化，所以实事求是地说，不宜简单地用税收收入占ＧＤＰ比重相对稳定的框架来套中国的现实。
　　我国20世纪90年代中期以后税收的持续增长存在一定的合理性。首先，它在一定意义上是前十年税收占ＧＤＰ比重下降过头之后的正常回调。从20世纪80年代开始的分权改革和减税让利安排，使我国税收占ＧＤＰ的比重下降至20世纪90年代前期的10%以下，而从国际经验看，发展中国家的这一比重大至为20%以上，发达国家更要高得多。经过近年来的回升调节，我国目前税收占ＧＤＰ比重也仅达到接近15%，所以说宏观税负并不高。1999年税款征收总量超过万亿元，与加大清欠力度有直接关系，这也是以前的欠税大户感到冲击很大的原因。但是要形成公平竞争的市场环境，就应将弹性征收减少，加强征管力度，硬化以法律为依托的税收约束。打击走私而增加的税款，更是完全合理的。
　　当然，作为具体案例，现实生活中的确存在蛮横征收、“征过头税”的现象，所以提高征管队伍执法水平，加强对其监督也是当务之急。此外，也发现有“列收列支”、“贷款空转”等单纯为保证税收达标而弄虚作假的扭曲现象。一种建设性的建议是下一步在承认需要进一步健全法治、加强征管的前提下，创造配套条件，将税收指标转为像ＧＤＰ一样的预测性、指导性指标。在依法纳税、依法征税的基础上，届时可以借鉴市场经济国家的经验，用短期国债调节税收预测数与实征数的差额所可能形成的财政收支缺口。
　　虽然从总体上说，中国目前减税空间不大，但并不排除在具体项目上的税收减免，如近年已出台的加大出口退税力度、固定资产方向调节税暂停征收、企业投资抵免新增所得税40%等政策，都会产生鼓励投资、刺激消费的积极效应。
　　（五）关于国债风险问题的探讨
　　启动积极财政政策以来，我国国债规模随赤字规模及其他变动因素而扩大之后，是否仍控制在适度区间内和是否能保证财政经济的可持续发展，是一个必须考虑的重要问题，也与政策的总体效果的考察紧密相关。从名义指标看，我国财政虽然处于困难境况，但国债余额占国内生产总值的比重还是比较低的，1998年末债务余额占ＧＤＰ的比重约为10.3%，如果再加上当年用于补充国有独资银行资本金的2700亿元特别国债，这一比重也不过13.6%左右，明显低于大多数国家的同一比重。目前，国债余额／ＧＤＰ比重虽有所上升，但仍未达到20%。我国的主要问题，是中央财政的债务依存度当年举债额／当年支出额　偏高已在70%左右　，以及名义指标远不足以反映现实情况。对此，看来应至少考虑到如下几个相互联系的方面：
　　首先，国债余额／ＧＤＰ比重是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标，我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况，与现时体制因素不允许地方政府举债等　和政府财力分散程度相当大量的预算外政府性资金不在债务依存度指标的分母中反映　关系很大。
　　第二，这几年增发国债用于政府投资，是在特定条件下采取的反周期财政措施，并不意味着长期所持的控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃，换言之，这种反周期应急举措决不可引为常例，放开手脚年年使用。
　　第三，举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性即“棘轮效应”，抬高了的支出基数和建设盘子，会形成要求后续年度有更多财力投入的压力，也包括安排债务
还本付息的压力；因此必须精心协调衔接短期调节与中长期发展，合理运筹资金，避免形成过于陡峭的偿债高峰以至出现政府债务危机和支出盘子难以为继状况。当前条件下增发国债，应当多发长期债如十年、十五年、二十年，甚至更长，利用低通胀的时机降低国债筹资的总成本。
　　第四，举债筹得的资金如何合理运用，使之产生尽可能大的经济效益和社会效益，是一个关键问题。前已述及，应当承认这方面我们的管理水平还不高，经验还相当有限，有必要充分重视、切实改进，探索专项国债形式，强化国债资金使用的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程的严格的责任制。
　　第五，现时中央财政的脆弱性值得引起高度关注，要通过必要的体制调整和加强管理措施，扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连年下降局面，增强中央财政的调控实力。
　　最后，从更宽广的范围考虑，应当承认，我国名义上的赤字、国债指标远远未能反映现实情况的全貌，所以名义财政赤字和国债规模必须与隐性的赤字与国债同时考虑，或者说，名义规模扩大，实际上必然缩小在安全区内消化和弥补公共部门隐性赤字与隐性国债，如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行及非银行金融机构亏空，还有各部门、地方举借的性质类同于主权债的债务等，及政府或有债务，如养老基金空账、农村互助合作基金死账的可用空间和调节余地。对这方面的问题，必须予以充分重视，通过综合治理、配套改革，来逐步化解风险，“标本兼治”地求得解决。如果仅看名义赤字、国债指标而得出的“我国发债空间还很大”的结论，极易把宏观调控引入误区，即把本应预留于“治本”操作如国有经济战略性重组的发债空间，在治标时就消耗殆尽。
　　总之，在我国财政赤字和国债规模适当扩大的同时，必须强化风险意识与防范机制，全面把握现实情况，精心和稳妥地把握赤字与举债的合理数量界限，并在国债规模总量扩张的同时，对国债结构作合理调整，以及反周期应急举措与中长期可持续发展和深化改革的衔接，通过反周期调节争取赢得克服体制、结构等方面深层矛盾的时间和条件，以及财政经济良性循环的综合环境，这样才有可能迎来国民经济的新一轮高速增长。
(六).健财政政策效应
稳健财政政策就是经济学意义上的“中性”财政政策，也就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。我国实行稳健财政政策是基于对经济发展新形势的科学判断和准确把握，是加强和改善宏现调控的现实选择，是新形势下的新举措。稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的根本转化。其科学内涵概括来说就是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。实行稳健财政政策，绝不意味着财政政策在加强和改善宏观调控中不作为或无所作为。相反，财政政策要在消除经济发展中的不健康和不稳定因素、稳定宏观经济运行等方面发挥更重要更积极的作用。当前可采取如下几项措施，充分发挥稳健财政政策效应。
1. 适当调整国债投资的规模和方向
    当前我国应逐步减少长期建设国债规模，优化国债和财政支出结构。考虑到政策要保持相对的连续性，国债投资项目需要后续资金来完成，所以减赤字、压国债都要有一个逐渐的过程。在国债投资和使用的方向上，要做到“有保有控”。所谓“保”是指政府资金使用的重点将集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。所谓“控”是指政府首要考虑的应是市场不能有效提供的公共产品与公共服务，政府资金将退出一般竞争性、营利性的投资项目。因此，国债资金应重点向完善社会保障系统、解决三农问题、加快西部开发和振兴东北等老工业基地等方面倾斜。同时，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、电力、资源勘探等依靠地方财政难以解决的项目继续提供支持。
2. 注重发挥消费对经济增长的拉动作用
　实行稳健财政政策，预示着消费在经济增长中将发挥更为重要的作用。在近七年的扩大内需政策下，“三驾马车”中的投资需求和消费需求都十分强劲，但消费需求一直是块“短板”，没有发挥应有的作用。2003年，中国消费占GDP的比重仅为55％，比世界平均水平低近15个百分点。2004年1—9月份全国社会消费品零售总额同比增长 13%，扣除物价因素实际增长9.7%。这一速度与投资增长27.7%、出口增长35％以上相比，明显相去甚远。因此，必须采取有效措施提高老百姓的消费水平，增强消费对经济的拉动作用。一是创造更多的就业机会，提高人民收入水平。就业为民生之本，只有人人都有工作，有稳定的收入，才能有效带动消费。二是在严格抑制大城市住房价格的上涨与房地产的投机“炒作”的同时，支持和满足住宅大众消费增长，降低汽车消费税费率、规范和促进汽车消费信贷发展、鼓励经济型轿车消费。三是继续实行有利于农民增收的政策，增强农民的购买力。我国现在总体上己到了以工促农、以城带乡的发展阶段。应逐步加大支农力度，从提高农业综合生产能力出发，采取更加有力的措施，加强农业基础设施建设，改善农村的生产生活条件。四是改革分配制度，改善社会预期，完善社会保障体系，缩小贫富差距，从而提高那些想消费却没钱的人的购买力。
　　3. 推进税制改革加强税收征管
　　通过进一步完善税制，不断增强企业自我发展的能力，有利于鼓励企业扩大投资，加快技术改造，建立经济自主稳定增长的内在机制。为此，第一，推进增值税转型改革。推进增值税转型改革虽然短期内会导致税收减少，但有利于培植税源，把“蛋糕”做大，有利于推动企业的发展。第二，推进内外资企业所得税并轨。内外资企业所得税并轨要设置合理的过渡期，使外资企业的宏观税负水平总体不出现大的变化，为企业公平竞争创造良好的税收环境。第三，改革和完善农业税费制度。继续推进减免农业税改革试点工作，深化农村税费改革，为农业发展、农民增收打造坚实基础。第四，完善地方税制度，结合税费改革对现有税种进行改革，并开征和停征一些税种。在统一税收的前提下，赋予地方适当的税政管理权。第五，进一步完善出口退税制度。
　　一般说来，加强税收征管能够带来税收实际征收率的迅速提升，从而大大拉近了制度税负和实际税负之间的距离。但对于实行“稳键”财政政策而言，加强税收征管可以压低非政府部门的可支配收入，减少经济运行中的扩张因素，这是同稳健财政政策目标相一致的重要举措。具体来说：一要依法加强税收征管，堵塞各种漏洞，切实做到应收尽收。依法清理和规范税收优惠政策，严格控制减免税。二要严格控制一般性支出，保证重点支出需要，各项财政支出都要精打细算。三要积极探索建立财政资金绩效评价制度，加强监督检查，严格管理，坚决制止铺张浪费、花钱大手大脚的行为，切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。四要科学使用预算执行中的超收，一般不能做刚性支出和投资安排。
4．不断进行制度创新，完善公共财政体制
按照公共财政体制要求，政府首要考虑的应是市场不能有效提供的公共产品与公共服务。对一般竞争性、盈利性的投资项目，政府资金应退出，以尽可能充分地发挥市场在这些领域中配置资源的优势。而那些市场不能做或做不好的领域，政府就要去做。政府应通过各种手段的有效实施，为市场主体公平竞争、优胜劣汰提供良好的外部环境。首先，要准确界定政府职能，政府应将自身职能由发展经济、开辟财源转向公共服务，公共财政进入应该发挥作用的领域，消除“错位”、“越位”和“缺位”现象。其次，科学处理各级政府之间的关系，正确划分事权与财权，依法规范和科学核定收支基础，使政府分配关系建立在责权利相结合的基础之上。进一步理顺中央与地方财权与事权划分关系，改革和完善省级财政体制。加大对县以下基层财政转移支付力度。再次，按照社会公共需要确定政府公共支出范围。政府改革支出应集中在三方面，即维持性支出、转移性支出和公共工程性支出。最后，要不断深化政府机构改革。公共财政理念的实质就是服务性财政，按照这一理念要求，建立起一个适应现代市场经济需要的、实行新公共管理的行政管理机构，不断提高政府服务水平。
(七). 财政政策的负面效应
我国自1998年开始实施积极的财政政策，当初的预期是3年时间，但在实施过程中，这一短期政策却出现了长期化的趋势，目前还难以预测其淡出的时间和时机。从积极财政政策的实施效果来看，它对我国有效地抵御亚洲金融危机和保持经济增长方面确实起到了明显的积极作用，在实现发展稳定、就业稳定和社会稳定方面也是功不可没。但是，这一政策的长时期延续也相应地产生了负作用，在发展与改革两个方面都出现了比较明显的负面效应。
　　一是挤出效应。积极财政政策的长期化产生了直接的与间接的挤出效应。从直接方面来说，政府的投资规模过大对社会投资产生了挤出效应，近年来社会投资增长乏力和居民储蓄存款暴增就是这种挤出效应的直接反映。同时，政府在经济运行中的作用过强就必然导致市场机制的作用趋弱，使得市场和市场机制不能对经济运行产生全面的和有效的调节作用。从间接方面来看，目前，我国财政的基本职能还没有从行政型财政转向公共型财政，在吃饭与建设两个方面中，用于建设的资金的扩大就必然导致用于吃饭即消费的资金的减少，从而也就必然间接地减弱消费对经济增长的拉动作用。由于积极财政政策的实施是以财政收入的稳定增长为前提的，因而税赋过重所导致的民间收入进而民间投资与消费的减少就是一个不可避免的过程。因此，积极财政政策实际上是一把双刃剑：在扩大了政府投资的同时也挤缩了社会投资，在增加了政府收入的同时也限制了民间消费。怎样解决政策实施过程中的这种矛盾，是摆在我们面前的一个紧迫课题。
　　二是递减效应。这种递减效应主要体现在三个方面：1、对经济拉动效应的递减。近年来，我国的国债发行和投资都呈现出日益扩大的趋势，但对经济增长的拉动作用
却在递减。据有关部门测算，国债投资对GDP的拉动作用，1998年为1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点，而2001年则约为1.67个百分点。2、投资与消费传导效应的递减。从1998—2000年，全国城镇居民人均纯收入的提高幅度分别为5.13%、7.91%和7.28%，但农村居民人均纯收入的提高幅度却分别只有3.44%、2.23%和1.95%，呈绝对的递减趋势。投资对居民收入特别是对占我国人口绝大部分比重的农村人口的收入不能形成有效的拉动作用，就无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁，从而也就不能对消费市场的扩大起到有效的刺激作用。3、国债投资收益的递减。由于国债投资大都是政府投资，建设项目大都为国有项目，形成的企业也大都是国有企业，因而在没有强有力的财产约束机制与利益激励机制的情况下，这种投资的收益率是很难保证的。根据有关专家的测算，在国债投资中，只有30%是有效益的。这样低的盈利状况和这样大规模的连续投资，将很可能给我国未来的经济发展带来重大隐患，甚至可能会引发财政危机与金融危机。对于国债投资的机制和效率问题，也应该引起足够的重视和关注。
　　三是稀释效应。国债投资的方式是集中性的而不是社会化的，投资的机制是行政性的而不是市场化的，因而这种投资规模再大，在分散到各个地区和部门以后，也不过是杯水车薪，不足以对社会经济产生持续的和有效的拉动作用。特别是目前国债投资的方向大都为基础设施建设，其在产业发展链条上的前项关联与后项关联都相对较弱，再加上我国生产资料市场已处于典型的买方市场格局，因而以基础设施为主要投向的国债投资对经济增长的拉动作用也就不能不具有比较明显的局限性。
　　四是依存效应。依存效应体现在发展依存与体制依存两个方面。发展依存是指经济的有效增长对积极财政政策已经产生了比较明显的依赖性，似乎要保持7%以上的经济增长，就必须实施积极的财政政策；体制依存是指行政性的投资选择机制所造成的层层的行政依附，并且导致企业在对市场依赖与政府依赖的选择中，自觉或不自觉地向后者倾斜，这又会在客观上放大政府与行政机制对市场和市场机制的遏制作用。
　　上述四个方面的负面效应已经在我国的经济运行中逐步开始显现，应当引起政府和相关部门的充分重视。鉴于世界经济与我国经济的现实状况，在短期内淡出积极财政政策还不可能，因此，在继续实施积极财政政策的过程中，应当赋予这种政策以更充分的改革内涵，并且要在政策的作用方向和作用机制上进行必要的甚至是比较大的调整，以便把积极财政政策的实施与我国经济的市场化和国际化进程有机地结合起来和协调起来。
　　首先，国债投资要更多地利用市场机制，并且要把国债投资的市场化进程与财政政策向公共财政的转化和社会化投资体制与投资机制的培育有机地结合起来，以加快投资体制和投资机制的市场化进程，进而建立起一个社会化的投资机制，促进储蓄与投资的顺畅转换。
　　其次，财政政策与货币政策的松紧搭配问题要予以充分考虑并提上议事日程，并且要着力于建设这种政策搭配和协调运用的制度基础，从而大大地推进财政政策与货币政策的市场化转轨步伐。
　　再次，积极财政政策不仅要有外延的扩大和增量的变化，而且更要注重内涵的提高和存量的调整，特别是要着力做好国有股减持和税赋调整这两篇大文章，以便使我国的经济发展逐步进入良性循环的轨道，并且逐步实现政府职能与政策功能的市场归位。
三.现阶段全球金融危机以来我国实行的财政政策
(一).金融危机的概念
金融危机又称金融风暴(The Financial Crisis) ，是指一个国家或几个国家与地区的全部或大部分金融指标（如：短期利率、货币资产、证券、房地产、土地价格、商业破产数和金融机构倒闭数）的急剧、短暂和超周期的恶化。
（二）.金融危机对财政政策的有关影响
人们基于经济未来将更加悲观的预期，整个区域内货币值出现幅度较大的贬值，经济总量与经济规模出现较大的损失，经济增长受到打击。往往伴随着企业大量倒闭，失业率提高，社会普遍的经济萧条，甚至有些时候伴随着社会动荡或国家政治层面的动荡。在对待这次震撼世界的亚洲金融危机的问题上，朱镕基在很多重要场合都态度坚定地表示，“人民币坚决不贬值，不增加亚洲其他国家、地区的危机和困难。”“我们是亚洲的一分子，同舟共济，决不乘人之危。”朱镕基所代表的中国政府的形象赢得了国际社会的尊重和赞许。海内外媒体都普遍认为朱镕基是带领中国人民在经济改革大潮中走出困境。走向光明的最佳人选。经济危机的现象，在第二次世界大战以前和战后有所不同。但共同点是：商品滞销，利润减少，导致生产（主要是工业生产）急剧下降，失业大量增加，企业开工不足并大批倒闭，生产力和产品遭到严重的破坏和损失，社会经济陷入瘫痪、混乱和倒退状态。
　　生产下降和失业激增，是战前与战后经济危机的共同的主要标志。战前与战后不同之处，主要是在货币、金融危机方面。在战前的危机中，一般是通货紧缩，物价下跌，银根吃紧，利率上升，银行挤兑并大批倒闭；而在战后的危机中，由于国家垄断资本主义采取膨胀政策以及其他原因，从1957～1958年的世界性经济危机开始，各主要资本主义国家在危机期间都出现了通货膨胀、物价上涨的反常现象。
　　主要表现是：商品大量过剩，销售停滞；生产大幅度下降，企业开工不足甚至倒闭，失业工人剧增；企业资金周转不灵，银根紧缺，利率上升，信用制度受到严重破坏，银行纷纷宣布破产等。
　　但是，第二次世界大战以后，由于国家垄断资本主义采取了通货膨胀政策及其他措施，致使各主要资本主义国家在经济危机中出现了生产停滞与通货膨胀同时并存的现象。
（三）.金融危机产生的主要原因
当前的金融危机是由美国房产市场泡沫促成的。从某些方面来说，这一金融危机与第二次世界大战结束后每隔4年至10年爆发的其它危机有相似之处。
　　然而，在金融危机之间，存在着本质的不同。当前的危机标志信贷扩张时代的终结，这个时代是建立在作为全球储备货币的美元基础上的。其它周期性危机则是规模较大的繁荣-萧条过程中的组成部分。当前的金融危机则是一轮超级繁荣周期的顶峰，此轮周期已持续了60多年。
　　繁荣-萧条周期通常围绕着信贷状况循环出现，同时始终会涉及到一种偏见或误解。这通常是未能认识到贷款意愿和抵押品价值之间存在一种反身（reflexive）、循环的关系。如果容易获得信贷，就带来了需求，而这种需求推高了房地产价值；反过来，这种情况又增加了可获得信贷的数量。当人们购买房产，并期待能够从抵押贷款再融资中获利，泡沫便由此产生。近年来，美国住宅市场繁荣就是一个佐证。而持续60年的超级繁荣，则是一个更为复杂的例子。
　　每当信贷扩张遇到麻烦时，金融当局都采取了干预措施，（向市场）注入流动性，并寻找其它途径，刺激经济增长。这就造就了一个非对称激励体系，也被称之为道德风险，它推动了信贷越来越强劲的扩张。这一体系是如此成功，以至于人们开始相信前美国总统罗纳德•里根(Ronald Reagan)所说的“市场的魔术”——而我则称之为“市场原教旨主义”(market fundamentalism)。原教旨主义者认为，市场会趋于平衡，而允许市场参与者追寻自身利益，将最有利于共同的利益。这显然是一种误解，因为使金融市场免于崩盘的并非市场本身，而是当局的干预。不过，市场原教旨主义上世纪80年代开始成为占据主宰地位的思维方式，当时金融市场刚开始全球化，美国则开始出现经常账户赤字。
　　全球化使美国可以吸取全球其它地区的储蓄，并消费高出自身产出的物品。2006年，美国经常账户赤字达到了其国内生产总值(GDP)的6.7%。通过推出越来越复杂的产品和更为慷慨的条件，金融市场鼓励消费者借贷。每当全球金融系统面临危险之际，金融当局就出手干预，起到了推波助澜的作用。1980年以来，监管不断放宽，甚至到了名存实亡的地步。
　　次贷危机导致发达国家金融机构必须重新估计风险、分配资产，未来两年，发达国家资金将纷纷逆转回涌，加强当地金融机构的稳定度。由此将导致新兴市场国家的证券市场价格大幅缩水、本币贬值、投资规模下降、经济增长放缓甚至衰退。
　　金融危机的产生多数是由经济泡沫引起的，以21世纪最大的美国金融危机来举例，可以看出金融危机产生的原因。在传统的经济理论中，经济危机的爆发是由资本主义基本矛盾，即生产的社会化和生产资料资本主义私人占有制之间的矛盾决定的。
　　过去我们讲：资本家在追逐高额利润动机的驱使下，拼命扩大生产，加强对工人的剥削，结果是劳动人民有支付能力的需求落后于社会生产的增长，市场上的商品找不到销路，造成生产的相对过剩，引起经济危机的爆发。但是现在应该讲：某个特定行业，例如房地产，金融，能源等领域的资本家利用体制监管不力的漏洞或者垄断地位，拼命剥削整个社会而不是自己的工人（他们自己的工人往往一同发财）。造成本行业价值虚增，由社会买单。使得全体公民相对贫困，买不起房产，股票等被他们操控的产品，造成需求衰退的连锁反应。
　　现代经济危机不是产品过剩，而是虚假财富过剩。一个价值10万元的房子被炒到100万元，这90万元就是虚假财富。制造这些虚假财富的效果和制造这么多假币一样危害社会和经济。现在每一百元货币中至少有70元是在房地产中和股票中，二者真正价值不足7元。换句话说，每流通的100元中就有至少60多元的假币。如果这个假币不被认出来，就一直在流通，人们都以为自己有100元。但当这60多元假币被认出来的时候，人们才会发现我只有30多元，财富缩水了60多元。经济危机就是假币被认出来的时候。
政府预防现代经济危机的办法就是要像打击假币一样打击虚假财富进入流通。
　　从本质上说，经济危机的根源是劳动分配的不公平。市场体制具有两极分化的弊端，自由竞争自由分配不但会提高生产力，也会导致劳动成果的不均衡分配。不均衡分配，是符合规律的，而且是公平的，就像羊吃草，狼吃肉一样，有多大能力得多少钱，享受哪种质量的生活，但是当狼连草都想霸占了的时候，那经济危机就来了，而且是不可避免的。低收入者，本身能力就不足，而且也没有那么多的资本与他们抗衡，资本家还不是想怎么就怎么？狼难道还赶不走羊？
　　虽然，这次经济危机是由次贷危机造成的，但是次贷危机的根源是大量的资本无法创出利润，所以，资本家鼓吹贷款，甚至贷款给那些次级贷款人来产生虚假的消费需求，刺激生产，导致虚假繁荣。
　　
(四).实施财政政策应有的形态
财政应该紧缩，但是适度的调低利率以及配合经济体制改革.因为中国属于美圆货币区，中美利率倒挂现象和人民币的强烈升值预期，导致了中国的流动性过剩和此轮物价上涨。紧缩财政能够减少总需求。而调底利率有利于增加供给。面对当前的金融危机我国政府对财政政策将着力扩大内需，保障民生，严格控制一般性行政开支，重点向新农村建设、社会事业发展以及困难地区和群众倾斜。具体措施包括继续健全农业补贴制度，扩大补贴范围，提高补贴标准；完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资补贴动态调整机制；加大农村基础设施投资。
    当前金融危机情况下，出口受阻，内需不足，我国面临着严重经济衰退的危险，我国应该采取财政政策和金融政策采取的是“双松”搭配，也就是采取扩张性财政政策和扩张性金融政策的组合。也就是，就是通过减少税收和扩大政府支出规模等扩张性财政政策增加社会需求，通过降低存款准备金率和降低利率等扩张性货币政策，扩大信贷支出规模，增加货币供给，防止因国债发行推动利率上升而对社会投资引起的“挤出效应”。“双松”政策的结果必然使社会总需求扩大，在当前出口需求减少，扩大内需成为主要目标的情况下，这样的政策组合，可以刺激经济的增长，扩大就业，使我国安然渡过金融危机，恢复经济的快速增长。

央行将继续改进流动性管理，保证市场流动性充分供应，引导货币信贷合理投放。结合国际收支变化情况，灵活运用公开市场操作和存款准备金率等政策工具，将银行体系流动性保持在合理水平。制定完善银行体系流动性支持应急预案，应对国际金融危机对我国银行体系流动性可能产生的不利影响。
四．当前我国财政政策的目标
（一）. 财政财策的一般目标
财政政策的一般目标旨在为经济发展和稳定增长服务，为公平分配和提高效率服务。财政政策是宏观调控的重要手段，也是履行政府职能的基本工具。首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策：原理与设计》一书中指出：政策目标的设定取决于政策目的，财政政策目的可分为直接目的和最终目的。
(1). 财政政策目标的设定要有利于社会和谐
虽说财政政策的直接目的是稳定经济，但最终目的还是促进社会进步和发展。构建一个和谐社会。按照德国经济学家哈德斯的观点：对于处于经济目标之上的社会总目标来说。经济稳定只具有工具性含义，它只是实现社会总目标的阶段性目标。
(2). 财政政策目标的设定要有利于经济稳定
政府政策的目标只有设定在可调整目标上，政策的调控作用才能发挥，经济也才能稳定。[3]在一个政策工具只能实现一个目标的情况下，为了达到更好的稳定效果，就应依据不同政策工具的特性进行政策分工，一般常用财政政策增加就业，用货币政策稳定物价。
五.总结
经济的可持续发展是社会和谐的物质基础，社会的公平、稳定是构建和谐社会的基本条件，只有建立在生产力极大发展、物质财富相对充裕和社会绝大多数人的利益有了保障的基础上的和谐才是真正的和谐。从根本上说，社会发展不仅是经济发展的目的，也是经济发展的动力。如果没有经济与社会的协调发展，不仅经济发展最终难以持续，社会难以和谐，政权也难以巩固。
　　构建和谐社会的发展目标，要求国家财政在为公共产品和公共服务提供资金的过程中，按公平正义的原则配置财政权益，调节干群之间、居民之间、城乡之间、地区之间、行业之间的利益关系，促进经济结构与人与人的利益关系的协调发展。[9]也就是说，财政不只是在经济上发挥调控作用，重视宏观经济效益，更要重视社会福利的配置、民生的改善。真正做到以民为本，为全体人民谋福利，维护和实现社会的公平、正义与和谐。
　　最后综合各种信息，从我国现实考虑，那就是总结一点：我国的财政政策目标急需从经济增长调整到充分就业上来，如此既是经济稳定的要求，也是社会和谐的呼唤，切不可怠慢。政府只有在充分利用财政政策实现充分就业之后，才可真正的实现经济稳定，才可切实的构建出一个和谐社会。
　　同时，从财政改革的前景来看，和谐社会财政的构建，还要求公共部始终坚持以民为本的理念和提高执政能力、协调能力、自我完善的能力和化解矛盾的能力。
【参考文献】：
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　　[6]马海涛构建和谐社会的财政政策[J]广西财经学院学报（哲学社会科学版） 2006 （2）：1—7
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