论我国城镇养老保险制度的改革与完善

论我国城镇养老保险制度的改革与完善
[摘要]随着我国经济的发展和改革开放的不断深入，各项制度和法律法规逐步健全起来。社会养老保险制度是我国社会保障事业的重要内容，它关系到中国广大农民的基本生活，本文通过对我国现行城镇养老保险制度进行分析,总结出制度本身存在的问题，并寻求改革与完善的突破口,借鉴国外养老保险制度及其完善的成功经验,尝试探索出符合我国国情,并与我国经济发展水平相适应的,具有一定实践意义的城镇养老保险制度的完善对策，从而使广大居民能够充分享受改革开放、经济发展和社会文明的成果。
[关键词]  城镇  养老保险制度  改革与完善
 我国的养老保险制度从建立发展到不断的完善与改革,已经经历了漫长的半个多世纪,取得的成绩有目共睹，然而随着世界人口老龄化问题的日益凸显,养老保险制度的完善应继续得到政府相关部门的高度重视，因此，针对其完善的理论研究具有深远的意义。                            
 一、我国城镇养老保险所存在的不足
 1、城镇养老保险缺乏社会保障应有的强制性和再分配性
 按照国内外社会保险理论界的共识，社会保险与商业保险的根本区别主要体现在强制性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收人群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入者的转移支付分配部分。尽管我国目前的城镇社会养老保险制度坚持以“个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，但大部分地区居民参加养老保险缺乏集体补贴，政府实际上没有投入资金，居民基本上是个人缴费、自愿参加。因此，现行城镇社会养老保险制度没有充分体现出社会保险的强制性和再分配的特点。
 2、城镇养老保险目标人群的覆盖面过窄，走的是一条“保富不保贫”的路子
 我国现行的城镇养老保险制度仅仅是鼓励具备投保条件的居民自愿参加，参加保险的人也几乎都是相对富裕的居民。同时这些参保者年老后所能领取养老金的数额也是很低的，至于其它的社会化养老措施，如社会福利和社会服务就更少了，绝大多数老年人并没有被纳入社会化养老体系。对于那些目前没有投保能力的贫困居民，今后的养老将会面临很大的困难。这种“保富不保贫”的养老保险制度，无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则，并不能达到养老保险的基本目标。
 3、城镇养老保险保障水平比较低
 居民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分档次缴费。但由于很多普通居民经济水平有限，对社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区居民投保时都选择了保费最低的投保档次。不仅如此，这一制度没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化，没有体现出让年老人民分享经济社会发展成果的原则。这种维持养老基本需求与养老保险金给付水平过低的矛盾，使“老有所养”的目标难以实现。
 4、城镇社会养老保险制度缺乏法制化的管理和规范
 从养老保险制度发展的客观要求看，社会养老保险所应具备的安全性和强制性的特点，要求有严格、系统和健全的法制作保证。但我国在过去的社会保障工作中，多项保障工作都是依靠部门规章，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系，特别是立法滞后，许多工作开展了很长时间还没有相应的法规，导致养老保险工作的开展无法可依，具有很大的不稳定性，而养老保险制度的不稳定性，则会使人民对养老保险制度缺乏信心，导致本来就心存疑虑的居民更不愿意投保。
 二、我国城镇养老保险所存在不足的原因分析
 上述种种问题的出现，其原因是多方面的，既有经济的原因，也有制度的原因和观念的原因等等。
 1、经济原因
 要建立养老保险制度，必须要有充足的资金来源作保证。但是，在我国城镇养老保险制度的建立过程中，由于我国经济发展水平的制约，资金问题成为一个很大的制约因素。
 2、制度原因
 我国的养老保险虽然历经十几年的发展，但实际运行结果并不理想，这其中一个非常重要的原因就是制度本身存在问题。我国社会养老保险从试点到全面实施，主要是依靠各级政府及相关部门的政策，由于缺乏强有力的法律保障，使社会养老保险工作的开展受到严重制约，我国目前的养老保险制度实际上实行的是完全个人积累制。因此，这种完全由居民自己缴费的保险已经不再具备“社会”保险的基本特征，而是接近于商业保险了。
 3、观念原因
 由于受传统观念的影响较深，许多居民对社会保障这个新生事物认识不足，对建立社会养老保险制度观念上还不适应，对此持怀疑和观望的态度。他们认为社会养老保险周期长，担心国家政策在长期内会发生变化，对参保之后是否能够拿到养老金心存疑虑。
 三、国外养老保险制度的发展状况
 1、发达国家的基本情况
 西方发达国家在建立社会保障制度的过程中，非常强调政府责任的普遍性，规定凡是由于各种原因达不到国民最低生活标准的公民都有获得社会保障的权利，通过把保障对象扩展到全体国民，保证所有公民享受平等的社会福利。这里主要介绍一下德国、法国和日本的基本情况。
 （1）德国的基本情况
 德国的农场主及其配偶和共同劳作的家属的社会养老保险制度是从前西德于1957年开始实施的，东、西德统一后，逐步将前东德的农民及其家属也包括进来。德国实施的这种社会养老保险计划一方面使经营农业的国民获得了平等的社会福利，另一方面由于规定了领取养老金的条件，实现了农场主的年轻化，使有限的土地和其他农业资源得到充分有效利用，促使农业生产率有了大幅度提高。
 （2）日本的基本情况
 日本的社会养老保险分为基础养老金制度和补充养老金制度。基础养老金制度即国民养老保险，基础养老金的来源 1/3 由国库负担，2/3 由参保者缴纳。补充养老金制度不同于基础养老金制度，它有以下三个特点：一是自愿性，二是申请加入者必须具备一定的资格条件，三是根据加入者是否有资格享受国家财政补助其缴纳的保险费，又分为“普通保险费”和“特别保险费”。 此外，为了解决老有所养问题，经过多年的补充完善，日本政府为这类特殊群体还建立了“老龄基础养老金”、“国民养老金基金”等制度，每种制度对有关加入的条件、养老金标准等均有详细具体的规定。
 （3）法国的基本情况
 法国现行农场主社会养老保险计划纳入了所有农场主及其配偶和其他共同劳作的家庭成员。法国将保险费分为两部分，一部分是“人均保险费”，另一部分是“比例保险费”。“人均保险费”部分按人头确定和缴纳，“比例保险费”根据农场主“纳税登记收入”计算和缴纳。与此相对应，保险金的给付也分为两部分，一部分是农场主、其配偶和共同劳作的其他家庭成员都享有的“基本养老金”，另一部分是只能由农场主享受的“比例养老金”。 同时，法国也鼓励农场主自愿购买补充养老保险。
 2、发展中国家的基本情况
 发展中国家养老保障由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度所组成，这里简单介绍一下纳费型养老保险制度和非纳费型养老保障制度。
 （1）纳费型养老保险制度
 发展中国家实行的纳费型养老保险制度具有以下几个特征：第一，制度安排的多样性。纳费型养老保险制度有分离并行的制度结构，如波兰、阿尔巴尼亚等；有强制性养老保险制度，如阿尔巴尼亚、突尼斯、菲律宾等，也有自愿性养老保险制度，如菲律宾、越南等。第二，融资方式的特定性。在融资形式上都体现出政府融资为主，居民纳费为辅的特征。第三，费率定价与纳费方式的灵活性。
 （2）非纳费型养老保障制度
 在目前建立起非纳费型养老金计划的国家中，有的实行收入测试型的非纳费型养老金计划，即对居民的收入状况进行调查，然后根据其收入水平决定是否给其提供保障；有的实行普遍保障型的非纳费型养老金计划，即不考虑居民的收入水平高低，对所有的人都给提供保障。近年来，有关国家的发展实践表明，普遍保障制度如果辅之于税收政策和提高给付年龄等手段，既能实现普遍保障的目标，又能减少财政压力，同时能够保证或提高老年人的保障水平。如新西兰实施的对普遍保障养老金与其他收人合并按累进税率征收所得税的方式，为普遍保障养老金实现财务压力的减少与保障目标的对位提供了成功的范例。
 四、我国城镇养老保险制度的改革与完善
 面对养老保险制度发展过程中所出现的问题和困境, 纵观各国养老保险制度，并结合我国养老保险制度的运行背景,本文认为应从以下三方面着手实现我国养老保险制度的改革与完善。
 1、明确定位养老保险制度的制度目标
 决定一个制度能否持续有效的发展的一个重要因素是制度目标是否明确、科学。对于养老保险的制度目标及其模式选择,我国面临着收入水平差距日益拉大的问题，因此设立养老保险制度的最终目标应该是化解老年生存风险、消除老年贫困,基本功能是增加社会公平、具有人群间的社会再分配作用、具有区域间的社会再分配作用,增强社会安全感。对养老金制度无论怎样改革和调整都应该服务于其制度目标,即保障老年人生活。但是,在中国,社会养老保险制度一开始就被视为是 “服务于多目标的系统 ”,因此,改革的价值目标也被视为“多元的 ”。很多学者认为应该把养老金改革作为追求经济增长的手段,要求以养老保险制度来促进国有企业改革和经济体制转型,推动中国经济发展。这种对社会养老保险的功能定位不符合养老金制度的本质属性,这是我国社会保险制度改革至今未能定型的深层原因。
 2、坚持 “公平优先,兼顾效率 ”的价值取向
 我国设立养老保险的价值取向应该是公平性和安全性,也就要求我们坚持公平优先的原则；同时,社会保险制度作为一个完整的制度系统,应该是公平与效率的统一体,要使其良性的运行,还须兼顾社会养老保险制度的效率建设。首先,公平性的实现需要充分发挥养老保险的再分配功能。对于养老金制度变迁对社会再分配的影响,国内外已经有很多学者通过建立养老金制度变迁的平衡模型,并通过模型的扩展,进行了深入分析。他们的研究结果表明现收现付制具有双重的再分配功能:一方面,现收现付制可以在代际间实现再分配,以当期工作一代所缴纳的养老保险费支付当期退休一代的养老金,即从年轻一代向老年一代转移。另一方面,现收现付制还能够在代内不同的收入阶层之间实现再分配,即高收入的人对低收入的人的转移。因此,在应对收入再分配这一养老金制度出现的基本原则方面,现收现付制更为关注社会成员的收入分配差距以及社会成员的收入再分配状况。
 其次,公平性的价值取向还要求我们以大多数人受益的原则来构建中国的养老保险制度。养老保险所涉及的利益群体可以按年龄和收入划分为工作一代、退休一代以及高收入群体、低收入群体。不同的群体对养老保险所具有的再分配功能有不同的偏好。如果各群体从各自效用最大化的目标出发,退休一代赞成一个具有再分配功能的现收现付制;工作一代中,低收入阶层的人也会选择现收现付制;而高收入的人则愿意以私人储蓄代替养老保险。因此,考虑中国目前的国情,中国养老保险制度按照大部分人的意愿不可能放弃现收现付制的再分配功能。现收现付制在当前还是我国的最优选择,或者说是养老金制度的必要组成部分。
 另外,强调公平并不意味着不要效率,社会养老保险制度是以其公平性对社会经济效率发生作用的。作为劳动力价值的一部分,它既保证了劳动力再生产的顺利进行,又免除了劳动者的后顾之忧,激发了劳动者的劳动热情,从而有利于提高社会生产率。
 3、坚持持续性原则
 养老保险改革可以提高其自身效率并具有更大的获利空间,可以促进经济增长,推动金融市场发展,但这些却不是养老保险改革的首要目标。事实上,养老金改革和存在的基本目标在于它是否能够提供充足的、可承受的、可持续的养老金供给。因此,要保证养老保险制度持续的运行下去,一方面要使国民收入增大,使社会养老保险具有经济基础,保证养老保险的资金来源；另一方面,应该实行更有效率的分配模式。增大国民收入这一点是毋庸置疑的,而对于分配模式的选择,国内外很多学者经过论证得出:如果具备了艾伦条件（当一个经济的人口增长率与工资增长率之和大于或等于市场利息率时,现收现付制养老保险体制是有效率和可行的,否则应考虑选择基金积累式养老保险制度）,两种模式应对老龄化的效应是等同的从这一点来看,人口老龄化并不能成为我国由现收现付制转向基金制的借口。既然无论是现收现付制还是基金制,从实物上来说,养老保险的收入来源只能是下一代人的产出,那么从长远考虑,保持养老保险制度的持续运行的根本动力来自于劳动生产率的提高。筹资模式的选择实质是依赖现在和未来社会劳动生产率提高的基础条件。结合我国国情,我国将在一段时期内满足艾伦条件,而现收现付制更符合我国社会主义社会公平与分配的价值取向,更能激发大多数人劳动者的工作热情,有利于提高劳动生产率,相比基金制更能持久的运行下去。
 综上,现收现付制更有利于调节我国居民贫富收入差距过大的现状,实现收入再分配的功能,达到社会公平的目的,这是社会养老保险区别于商业保险的本质之所在,也是社会养老保险可持续发展的必备条件。
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