国有资本有序退出的设想

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     摘要实现国有资本从生产领域主动、有序地退出，是国有经济战略性调整至关重要的一步。从近年来地方政府大规模转让国有资产的情形来看，国有资产的定价依据、转让程序等的规范性、公允性令人质疑。本文认为,中国通过构建三方(中央、省、地市)负责、三层（国资委、控股公司、企业）架构的国资管理体系，让国有控股公司承担国有资本的营运责任，由它自主组织国有资本的退出、进入。同时，政府要营造良好的退出环境，健全保障体系，采取有力的措施提高市场的接盘能力。为了防范国有资产的大量流失、保护投资者的利益，政府宜充分发挥中介机构、大众媒体的监督作用。
关键字国有资本；有序退出；国有控股公司；制度安排
一、引言
马克思、恩格斯的设想“无产阶级夺取政权后，国家占有生产资料，有计划地组织生产”付诸于实践，产生了社会主义国有经济。中国在1956年完成三大改造后，进入了社会主义初级阶段，仿效前苏联通过政府投资大力发展、壮大国有经济，在一穷二白的基础上建立了门类齐全的工业部门体系。作为国有经济的微观表现形式的国有企业，在特定的历史时期对奠定社会主义的物质基础发挥了不可估量的作用。
进入经济转型时期后，中国传统的“一大二公”的所有制形式对生产力发展的束缚越来越明显。有关资料显示，国有企业占用了整个社会资源的70%和其它资源的大部分，但对经济的贡献只有30%左右。国企长期的低效益与部分严重亏损的状况，已成为影响经济增长的重要因素。实践证明，国企深化改革也好，国资体制改革也好，一个绕不过的坎就是产权与产权制度改革。因为国有产权模糊的边界、主体的虚置使得国有企业产权不可交易、资本结构不合理，使得企业行为短期化和低效化。
党的十五届四中全会提出，国有经济应保持必要的数量，但更重要的是国有资本的不断优化和质量的提高。按照中央“抓大放小”、“有所为有所不为”的方针，各地政府做了大量的探索。在总结浙江一带经济发达地区的经验时，发现所有制结构调整也是经济增长的关键。民营经济这几年的较快增长，使社会舆论界甚至理论界对私有产权的效率重新审视。因此，国有资本从一些领域逐步退出，为社会资金、基金甚至国际资本顺利地、源源不断地流向生产领域开辟通道，以有效地解决企业产权问题。
二十多年的改革开放，我们创造了世界上最有利的经济发展环境。加入WTO后，国有企业能在多大程度上利用缓冲期提高竞争力事关社会主义事业的成败。从早期的放权让利、增加投入到市场经济取向后提出的公司化、股权多元化、抓大放小，收缩国有经济战线的“战斗”渐入正途。新时期要以国资体制改革为契机，通过国有资本的逐步退出达到有效重组、激活企业的目的。

二、一般性回顾和评析
   国有资本退出，是资本流动的一种形式，是指国有资本通过转让或出售从一些产业、企业中由实物形态的资产转变为价值形态的货币资本，并向另一些产业、企业积聚和集中的过程。在经济体制转轨时期，主要是根据市场的效率、国有资本保值增值原则，使国有资本从一般竞争性行业中流向其它领域的方式。
国有资本战略性退出的主要目的是要重新进入，在“退”中的有效重组使国有资本变成真正有效的、可增量的资产和与企业中权益相对称的股份。通过一轮退出后再进入，以实现国有资本优化或投向其它重要领域，更重要的是它解决了企业的产权问题，企业变成了一个股份公司，从而使国有资本真正变成责任有限、权利有限、义务有限的资产。
在社会承受力容许的范围内，尽快有组织、有秩序地将国有资本从现有的十七万多家中小企业中基本退出，则不仅国有经济的布局会发生重大改变，非国有经济的发展也会大大加快，其推动经济增长和促进就业增加的潜力就会很快显现。
中央政府决定国有资本退出领域、大致比例，制定国有股转让的规则、程序，企业和地方政府结合本地实际情况提出退出方案，报上级主管部门批准后进行新的资产评估，然后主要以协议形式有偿出让，出让收入由它的归口上级部门根据情况重新安排。
事实上，国有资本逐步退出的想法可以上溯到十五大提出的“国企改革攻坚战”。随后，北京、武汉、山东、江苏等许多省市出台一系列政策措施，今后停办国有独资企业。江浙一带的中小企业中国有资本迅速退出，一些大中型企业先后通过引资嫁接改造、公司制改造、出让股权等方式实现了国有资本的部分退出。
从国有资本退出后新的投资主体来看，企业内部员工、管理层、外资唱主角，主要通过员工持股（如大众科技、金地集团）、经营者持股（如浙江创业、中远发展）、管理层收购（如宇通客车、奥美的）、国际招标等形式实现国有资本的逐步淡出。此外，考虑到员工、经营层资金的缺乏，还采取了一些变通的方式如融资租赁。
员工持股指由公司内部员工个人出资认购本公司股份，并委托公司进行集中管理的产权组织形式。该制度为员工参与企业所有权分配提供了制度条件，持有者体现了劳动者和所有者的双重身份。经营者持股即管理者持有一定数量的本公司股票并进行一定期限的锁定。经营者在拥有公司的股票后成为企业的股东，与企业共担风险、共享收益。管理层收购（MBO）是杠杆收购的一种特殊形式，管理者籍此以所有者、经营者合一的身份管理公司，它被认为是解决委托代理关系中监督激励问题的“灵丹妙药”。
在一些竞争性强的领域如商业，在上海、北京已向外资、社会资本放开，国有资本有序退出。但是，由于种种原因国资退出过程中出现的一些不规范现象令人担忧。
首先，《宪法》规定国有资产为全民所有和集体所有，也就是说抽象概念与集合意义上的“人民”都对该资产形成事实所有权，政府只是看守这些资产。所以说，如今的产权改革成了一场卖方缺位下的看守者交易，虽然有“多头”管理，它受到的监督和约束极少，从地方政府采取大胆举动如行政划拨可见一斑。这必将给转型时期的社会保障和其它公共物品的供应带来困难，增加了社会的不稳定。
其次，国有资本的出售价格、出售程序的规范性令人匪夷所思。各级政府作为代理人，在处置国有股份时，并没有直接的动力争取转让价格的最大化，认为只有加快退出才可能使相关资源继续掌握在自己手中。国有资本的出售以协议出让居多，收购价格的定价毫无依据，公正和效率无从体现。而且，这种低价出让可能成为灰色交易的温床。更有甚者，将国有资本“一卖了之”或对经营者半卖半送，这很快就会把可能用于解决或部分解决历史欠帐、银行债务的资源耗尽。
第三，国有资本退出方式简单甚至草率，“天平”向管理层过于倾斜。以MBO为例，实现管理层所有权与经营权统一后可能出现问题更大的“一股独大”。因为管理层收购后持有的是非流通股，所以他们与社会公众股股东的利益存在一定差别，可能借新的“一股独大”之便，“套取”中小股东的财富。在中国目前的市场情况下，管理层收购实际上是公司管理层与流通股股东、非流通股股东、国家、员工进行的一次利益重新分配，其中只有管理层由于信息优势和实际控制权优势而处于绝对地位，有可能在这一博弈中有可能成为最大的赢
家。
第四，国有资本的受让方接盘能力有限，而法律规定银行贷款不能用于权益投资，所以普遍遇到融资瓶颈。在中国，仅上市公司股权形式存在的国有净资产就有六万多亿，如果把这里面的10%转让就有六千亿之多（郑培敏，2002）。这么庞大的资金需求量，银行只能望洋兴叹。于是，跨国资本、民间散户组成各种私募基金，盯住企业产权，与管理层、个人“合作”，可能产生不可预期的后果。
此外，中国相应的制度安排如法律法规、破产机制、保障体系等的缺乏或不完善给国有资本有序退出的实施带来不小的阻力。
   三、实现国有资本有序退出的构想
从理论上讲，国有资本应退出私人产品和大部分准公共产品，即政府只供给纯公共产品和一小部分准公共产品中。在经济转型时期，由于历史的原因和经济的快速发展形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产。从未来发展来看，国有经济在国民经济中的比重将逐渐减少。鉴于当前资本市场容量有限、上市公司国有控股企业一股独大、股民投资积极性不高，国有经济不可能在短期内实现转轨，这个战略性调整和转轨可能须十年左右的时间。所以，现阶段的制度安排是使国有资本或政府投资逐步有序地撤出。
1.构建三方负责、三层经营架构体系，强化实施主体
建立明晰的国家所有权委托代理关系，落实国有资产的管理、监督和经营责任，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。运行多年的分级财政体制使各级政府的财权已在向清晰化的方向上迈进，产权也宜逐步清晰化，党的十六大提出的“国家统一所有，分级行使产权”将更进一步地使地方政府产权、事权明晰。事实上，中国现阶段的许多国有企业实际上是按行政隶属关系或地域关系来人为地加以确定的，国有资产的属地化管理显然是经济成本最低的选择。
中央、省、地市国资委由各级人大授权负责中央、地方的经营性国有资产的管理，三者没有行政隶属关系。然后，国资委把资本交给各自的国有控股公司运营。控股公司作为国有企业的股东，行使出资者所有权，国有企业则行使企业法人财产权,它的责任是实现国有资本承担保值、增值。在国家的宏观调控下，国有控股公司实施国有资本从国有企业的有序退出、进入，并接受大众监督。现阶段，组建分别隶属中央、地方的国资委、国有控股公司刻不容缓，要选拔一批熟悉、懂得资本监管和运营的经济类、管理类人才进入控股公司，让它具备与其责任相匹配的素质。只有如此，才能改观过去以政府为主导实施国有资本退出造成的多头管理、责任不明、效率低下的局面。
2 .明确实施范围,制订合理的退出方案,透明、规范退出程序
涉及国家安全（如军工、造币、航天等）、重要自然资源（石油、天然气、森林等）领域、自然垄断性或公益性的公用事业或行业（如自来水、煤气、电力等），国有资本可发挥民间资本不可替代的作用，其它行业要按实际情况合理调整国有资产所有权结构。一些较重要关系到国家综合经济实力和国际竞争力的高新技术产业（如新材料、计算机、生物医药等）、正在成为新的增长点的支柱产业（如电子、石油化工、汽车等），不属于一般竞争行业，并且有规模经济和资本集中的特点，可以采取绝对控股（国有资本比重达51%）、相对控股（国有资本比重稍大于其他股东）的形式退出部分资本；对于一般竞争性行业，包括目前生产能力已严重过剩的服装、纺织行业，主要满足一般消费需求的食品、饮料业、日用品业，国有资本要完全退出。
国有资本退出是一个长期、渐进的过程，涉及方方面面的既得利益。为避免一对一的内部交易，扩大参与者的广泛性，可以通过招标、拍卖吸引国际或国内资本展开竞价。此举既营造了公平的竞争氛围，又是国有资产的价值得到很好的体现。
在过去，国有资本的退出只是在存量资产上变动，现在强调的推出过程中增加大量有活力的增量资产，以优化企业资本。通过合资合作的方式，吸引国内外有实力的企业以资金、技术和市场参股、控股，不失为一种互惠互利的举措。对于一些大型企业，“先租后股”的方式可以解决国有资本退出过程中资产界限不清、克服资产流失等问题，具体做法是企业从国有控股公司租进来资本经营，倘若控股公司想参股、控股，只须降低出租比例即可。一些竞争性基础行业如能够回收部分成本、实行保本或微利的高速公路、交通通讯项目，可以特许制和政府规制来交给私人投资建设，实现国有资本部分退出；公有竞争性公益事业如成教、职教、影视制作，国家的直接拨款可逐步降低，国有资本或股权可部分退出，国有资本以控股、参股方式存在于这些行业中。
3．积极鼓励和引导民间投资，规范基金运作
国有资本退出与非国有资本的进入是一个过程的两个方面，退出的一个重要前提是市场上存在有能力与国
有资本进行接替的非国有资本投资，否则就是“一厢情愿”。
转变思想观念，逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联合、参股、特许经营方式参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，比如参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁建设。地方政府本着积极引导、热心服务、依法监管的原则，采取法律、经济和行政措施，积极拓宽民营企业的融资渠道，实行公平合理的税负政策。
民间理财需求的增长、国外资本市场利润率的下降以及对中国市场前景的看好，各种私募基金如雨后春笋不断增长。它们有的紧紧钉住企业产权，成为企业经营层回购的“黄金搭档”，有的与管理者密切“合作”操纵股市，增加经济的不确定性。因此,让私募基金尽快浮出水面，既可以形成市场有序的市场竞争，又利于企业引进多元投资主体，在某种程度上还可克服企业管理层的融资瓶颈。钟伟同志认为，私募基金的合法化是对市场中自发的、合理的创新的法律认可，是监管框架的重新塑造。在美国，股市市值的一半由几十万个专业投资者经营。在我国，一万六千多亿的流通市值有99%由散户、地下基金、证券公司经营。公募基金总体规模过小，利益主体缺位，激励机制欠缺。按照中国与其它国家达成的协议，入世三年后合资基金公司里外资参股可达到49%，这将对基金管理公司中的中资股东提出挑战，因而政府发牌、垄断经营的局面非改观不可。所以，规范、利用好这笔庞大的“预算”外基金，不仅将证券市场引向纵深发展，而且为国有资本有序退出提供资产形态转换与资产流动的平台。
4．维护中介组织的独立性，提高大众媒体的公信力
国有资本或股份的变动、处分，必然涉及其实际价值的界定和相关信息的发布，中介组织包括会计师、资产评估（估价）师和大众传媒作出的独立、客观、公正的结论对防止国资的流失有基础性作用，是国资的有序退出不可或缺的环节。在一定程度上是国家、社会的稳定器。
中国的中介组织政企不分、政事难分，并且分布不均衡、竞争力不强，统一管理格局尚位形成很难发挥防范国资流失的砥柱作用。为使社会中介组织在政府宏观管理与企业微观经济活动中沟通上下、联络左右、服务市场，实现行业管理和行业监督，必须从法律上规范中介与政府部门的关系，政府部门设立的中介组织要与政府部门在财务、人事、名称、业务上完全脱钩。要打破中介组织竞争中所有制、部门、区域、行业分割的局面，实现优胜劣汰，并扩大规模，扩大业务范围，提高服务质量与服务水平。
诚信是“金”，大众传媒的核心竞争力在于它的公信力，其及时、客观、独立的分析报道弥补了其它所有监督机构所无法发挥的作用，如对安然公司财务欺诈的披露。反观我国大众媒体，由于缺乏进行市场运作的动力与压力机制，被动地对事件报道与评述，不仅缺乏专业水平的报道分析，而且缺乏对投资者与市场诚信担负使命的奉献精神。因而，要从保护市场投资者利益、维护市场秩序的角度出发，除了从新闻生产、加工、传播各个环节加强防范外，可以借鉴西方国家的做法，即媒体报道、记者采访不允许收费，媒体、记者的收入来源于分析、报道的可信度与准确性。同时，鉴于企业迅速变化的经营特点和资本市场快速发展与金融创新日新月异的趋势，只要国有资本参股、控股的公众公司都要定期发布资本运作和变动等实质性信息。
5．健全破产机制，完善社会保障体系
改革开放以来的政策优惠在增强企业扩张能力的同时，也导致了企业结构的非理性安排和企业退出市场的障碍。实际上，企业创业环境重要，企业退出市场的环境同样重要。国有企业只有结束有生无死的历史，才能实现真正意义上的自主经营、自我约束、自我发展。因此,建立落后生产力的退出机制，也是势在必行。也就是说，承担包括物质和人力资本的专用性障碍和劳动者安置费用的巨大退出成本，政府责无旁贷。政府通过建立独立于企事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的保障体系，妥善解决国有企业的后顾之忧。为了尽可能扩大保障的覆盖面，使广大员工受益,可以发行专项国债，委托基金管理公司运营社保基金。从中国国情来看，“分级行使产权”体制下让国有资产的产权与社保事权、财权匹配是必要的，考虑到不同地方的经济盘子有大小之别,社保体系的构筑要兼顾东部、西部和城市、乡镇实情,比较现实的选择是省级统筹。