浅议登记注册工作中的潜在责任风险及应对措施

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根据新颁布的《行政许可法》的规定，登记注册是工商行政管理部门的五种行政许可行为之一，登记注册部门承担着市场主体准入这一重要职责，登记注册工作不仅担子重，而且责任大，在现行体制下，如何灵活运用《行政许可法》赋予的权力、最大限度的规避潜在责任风险，已成为登记注册工作中亟待解决的重点课题。本文拟就登记注册工作中的潜在责任风险及应对措施作粗浅分析：
     当前登记注册工作中存在的主要责任风险
     一、对市场主体准入的行政许可审查不严
    对市场主体准入的行政许可审查是否严格，取决于登记注册人员的业务素质和工作责任心。如果登记人员审查材料时不严谨，极易埋下责任风险隐患，这类风险隐患主要存在于易燃易爆品生产销售企业、食品生产销售企业、浴室、宾馆、饭店、娱乐场所、大型商场、医疗服务等安全重点行业的开业、变更登记环节。2005年4月11日，甘肃临夏州东乡县一木材市场发生一起特大火灾事故，大火烧毁了木材市场内约5000立方米新旧木材，40间房屋，直接经济损失达308万元。事故发生后，消防部门认定，东乡县工商行政管理局在该市场不具备安全生产的条件下，核发了《营业执照》，对这次火灾事故负有间接责任，目前东乡县政府和司法部门已经介入，对涉嫌违法的登记人员进行调查，核实情况后将严肃追究其法律责任。近年来，在我局多次组织的登记质量专项大检查中，也曾发现登记人员明知或应知申请人不具备前置审批条件而颁发营业执照的例子，经过落实整改后消除了安全隐患。
二、登记许可与案、费挂钩
今年八月初，盐城某投资管理有限公司向我局申请股东变更登记，由于该公司因虚假出资已被我局立案查处，经检条线的同志认为：我们正在对该公司涉嫌虚假出资进行调查，尚未结案，如果为该公司办理变更登记的话，会对案件处理产生负面影响。经过慎重考虑，登记注册人员并未采纳他们的意见，理由是：申请人的申请材料齐全且符合法定形式，正在接受处罚并不能作为不予登记或者驳回登记申请的依据。如果以正在接受处罚尚未结案为理由不予登记或驳回登记则违反了《行政许可法》，申请人完全可能以“不作为”为由提起诉讼，而一旦引起行政诉讼我方必然败诉。
此外，经常有个体工商户反映，工商所将照、费挂钩，未缴纳或缴足管理费的个体户不予办理营业执照开业、变更登记，这种以费压照、以费扣照的行为同样严重违背了《行政许可法》，很可能引起复议或者诉讼。
     三、擅自增设初审登记环节
在目前登记注册过程中，登记机关为了有利于监管等各种原因往往擅自增设初审登记这一环节，例如个人独资企业的设立、变更和注销登记，登记机关往往要求申请人先将申请材料报送到所在地工商所进行初审，然后持初审意见到登记机关进行登记，这种做法虽然带来辖区工商所对企业的监督管理的便利，但严重违背了行政许可法的基本原则。
四、实质性审查形同虚设
长期以来，实质性审查和形式审查如何把握的问题一直是困扰登记注册人员的重大难题，即使是《行政许可法》施行以后，这个问题依然没有得到很好的解决。由于没有一个可操作性强的政策出台，这个问题还将继续困扰登记注册部门。目前，我国公司在设立、变更、注销登记中存在着不少虚假登记行为，特别是伪造股东签名的行为为日后公司纠纷案件埋下了伏笔。此类伪造股东签名的行为大致分为以下三类：1、一方为公司登记需要，在取得另一方口头同意的情况下代替对方签名；2、一方在未征得他人同意的情况下，利用便利条件使用他人的身份证件并伪造其签名以骗取公司登记；3、公司的一个或者几个股东采取欺骗手段或其他不正当手段伪造其他以股东签名骗取公司登记。工商行政管理部门作为行政许可的实施机关，负有对申请人提交材料的真实性进行慎审慎查的义务，如果工商行政管理部门存在失察之责，那么将会损害利害关系人或者第三人的合法权益，应当负有撤销其行政行为以及赔偿的责任。而现行体制下，登记注册人员根本无法去逐一核对股东签名的真实性，所以工商部门的行政风险和成本必将大大增加。
五、行政许可文书使用不规范
在目前的登记注册过程中，还存在着行政许可文书不规范的现象，例如一些登记注册部门受理与不受理没有通知书，核准与不予核准没有决定书，告知申辩听证权、延长期限没有通知书等。由于登记注册部门的文书制度不规范、不完善，登记注册人员无章可循，习惯于仅仅用电话口头通知申请人，而未留下书面凭证。事实上，忽略登记程序当中的告知文书细节必然后患无穷，一旦申请人达不到申请目的，极有可能会利用我们履行行政许可告知文书程序的“漏洞”，起诉工商行政管理部门“不作为”。
六、未履行法定告知义务
登记注册过程中，未履行法定告知义务的现象主要存在于以下几个方面：
1、在法定期限内不能作出登记许可决定、需要延长期限的，未将延长期限的理由告知申请人；
2、登记行为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，登记机关未能在作出登记许可之前告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；
3、依法作出不予受理或者不予核准决定的，未说明理由并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
不履行告知程序
七、忽略一次告知要件
《行政许可法》第三十二条规定：申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。在实际操作过程中，由于审查不严格等原因往往造成申请人多次往返登记部门提交补正材料的情形发生。因此，登记注册人员特别要注重“一次告知”这一要件，审查材料时做到耐心细致、心无旁鹜，以免这方面的疏漏造成责任风险。
应对措施
一、实行一个窗口对外：《行政许可法》规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。我们应严格按照法律规定，尽快删除擅自增设的初审登记环节，实行自受理申请到核准发照的全程登记服务，统一由一个窗口对外，改变多人、多部门审查，中间环节过多的现象。
二、抓住两个重点：一是抓住事前防范这一重点，在登记注册的受理环节要十分细致，做到慎审慎查，尽心尽责，从源头上制止责任风险的发生，把可能出现的风险消灭在萌芽状态；二是抓住新办企业回访这个重点，对新办企业进行定期回访，即时发现和纠正与登记事项不符的行为。
三、妥善处理好三个关系：即妥善处理好照、案、费三者之间的关系。由于法律行政法规未规定行政处罚处理期间不得受理登记，根据“法无禁止即许可”的精神，登记许可工作应当与处罚是否完结、管理费是否已缴纳挂钩。在工作中，我们要杜绝未结案件则不予受理登记申请、不缴费则不予受理登记申请的情况发生，划清照、案、费之间的界限，理顺三者关系。
四、严格把好四关：即制度关、人员关、审核关、原则关。制度关：严格按照法律法规的规定，制定出相应的工作流程和规范，明确工作目标责任制，落实责任追究制度；人员关：登记注册部门的人员配备应具备全面素质，做到“三个熟悉”即熟悉登记注册法律法规、熟悉登记业务流程、熟悉计算机操作；审核关：审核人员要根据法律法规的规定，严格前置审批条件，对申请材料的真实性有效性进行严格审查；原则关：坚持灵活性和原则性相结合，既要坚持依法办事的原则不动摇，又要掌握分寸，灵活机动的处理事务、化解矛盾。
五、建立健全五项制度：建立健全公示制度、工作目标责任制、自查自纠制度、考评考核制度、责任追究制度等五项制度，实行一岗一职一责，明确岗位目标，定期考核，明确责任，出现问题“谁登记谁负责” 。
六、重点检查六个行业：即食品生产行业、危险化学品行业、易燃易爆品生产销售行业、餐饮行业、娱乐行业、大型商场进行登记质量专项检查，对登记档案进行逐一梳理，对前置审批条件不完备或者已经过期的企业做到及早发现问题，及时落实整改。
七、完善七种文书：这七种文书分别是：受理申请通知书、不予受理申请通知书、补正申请材料通知书、准予登记决定书、不予登记决定书、告知申辩或听证权通知书、延长办理期限通知书。
结语
登记注册工作是一项纷繁复杂的系统工程，牵一发而动全身，一个小小的疏忽也许会造成行政复议被撤销甚至行政诉讼败诉，不仅浪费大量的人力物力，还会给个人、家庭、单位带来不可估量的损失，在社会上造成严重影响。因此，我们每个登记注册人员必须依法而行、依律而为，以十分的细心、耐心和责任心收获百分之百的放心。