试分析我国金融监管制度的选择与完善

内容摘要.............................................(2)一、金融监管竞争与冲突..................................(3)

金融监管竞争................................(3)

金融监管冲突................................(3)

金融集团的发展及其影响.............................(4)

金融监管协调的两种路径.............................(4)

从机构监管到功能监管........................(5)

单一监管....................................(5)

我国的制度选择与完善...............................(5)

分业监管抑或单一监管........................(5)

金融监管协调机制的完善建议..................(6)

结论...............................................(7)

参考文献...........................................(9)

内 容 摘 要

在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。在此基础上，第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。

试分析我国金融监管制度的选择与完善

一、金融监管竞争与冲突

(一) 金融监管竞争

在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加凸显。按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。 

（二）金融监管冲突

金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在基本意义上，金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清，或者由于金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一个直观的例子，就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。监管冲突既可以表现为积极冲突，即不同监管机构竞相实施监管，从而造成监管重复，也可以表现为消极冲突，即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空。

二、金融集团的发展及其影响

既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。目前对金融集团并无普遍适用的 法律 定义，就其基本内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在我国这样一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富的国家，金融集团发展的影响更多的体现在加剧了监管的消极冲突，即因没有监管部门有效实施监管而形成的监管真空。

三、金融监管协调的两种路径

金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。

（一）从机构监管到功能监管

所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性，但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。相比之下，功能监管的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。 在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势明显。

（二）单一监管：最佳选择截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局的建立。下文的讨论将主要围绕以英国FSA模式为代表的单一监管模式展开。

 四、我国的制度选择与完善

（一）分业监管抑或单一监管

理解一国 金融 监管体制最好的方法是用 历史 的眼光观察。美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝集中监管，固然体现了历史形成的牢固传统，英国采用单一监管架构、整合监管权力，在很大程度上也是历史形成而非刻意设计的结果。这一原则，既适用于对我国现有金融监管体制的分析，也适用于对可能的借鉴与移植的探讨。

改革开放以来，我国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营，混业监管”――“混业经营，分业监管”――“分业经营，分业监管”三个阶段。

（二）金融监管协调机制的完善建议

建立人民银行主导的法定监管协调架构,中央银行在金融监管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在实行综合监管的国家，中央银行在发布和修订有关审慎性法规、授予或吊销金融机构牌照以及制定有关金融系统整体的重要法律方面也继续发挥重要作用。出于有效履行货币政策职能、防范和化解系统性风险，有效行使最后贷款人职能，以及发挥比较优势和降低监管成本等考虑，中央银行需要行使一定金融监管职能。 同时，肩负宏观 经济 良好运行职责的中央银行，也能够更好的在防范金融风险与允许适度风险行为以保持宏观经济活力之间保持平衡，而不像并不承担宏观经济职能的其它监管机构那样，存在过度压制风险以防止金融机构倒闭的倾向。

协调金融理财产品监管,目前我国金融机构推出的各类金融理财产品，是金融创新的集中体现，也是监管乱局的源头之一。现有的理财产品涵盖各种金融机构，包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。 然而，由于缺乏监管协调，各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词，既不利于相关业务的顺利开展，更不利于有效监管和投资者保护。为解决这一问题，需要改变监管方法，由机构监管转向功能监管。对于已有的理财产品，根据其基本功能（如信托），由人民银行会同“三会”协商确定基本监管规则，报请国务院以行政法规形式发布，作为该领域监管依据。

明确金融集团监管权限,严格说来，即使是在2003年和2005年《商业银行法》和《证券法》修订之前，我国法律也并未明文禁止通过控股公司的形式建立金融集团。《商业银行法》第43条禁止商业银行“从事信托投资和证券经营业”或“向非银行金融机构和 企业 投资”，但并不禁止其它企业投资控股商业银行；《证券法》第6条要求“证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”，而控股公司之下的作为独立法人的子公司，理论上也符合“分别设立”的要求。

五、结论

金融监管竞争与冲突是与金融监管相始终的话题，金融集团的发展使得这一话题更加引人注目。如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要/能够在多大程度上容纳监管竞争，以及在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其在 政治 、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。在这个意义上，每个国家都有其不同于其它国家的、选择或不选择某种模式的理由。

我国近年来金融集团和金融创新的发展不断挑战既有的监管体制，也提出了监管协调的迫切要求。惟其如此，我们更需要对实践中究竟需要解决什么问题以及如何解决这些问题进行冷静分析，而不是贸然移植“先进”模式。当此分业监管体制全面确立时日尚短，制度成本收益尚待进一步把握之际，保持制度的连续和稳定，应当成为优先考虑的目标。在现有的分业监管格局下，通过确立功能监管原则，并在此基础上建立中央银行主导的伞形监管架构，足以解决目前实践中存在的主要问题。这应该成为当前以及将来一段时期内我国监管体制的基本定位。

参 考 文 献

参考：1、张传良著《金融监管理论与实务》

 2、周毓萍著《基于协同管理理论的商业银行核心竞争力研究》金融管理与研究，2012，（11）