政府与企业的关系

 我国长期以来实行的是高度集中的计划经济模式，企业隶属于政府行政部门。企业行政系统化，企业规模的行政级别化，企业决策、运行的行政指令化，企业发生的是行政行为而非市场行为。在经济体制改革中，虽然曾先后设计了一系列方案，如改变企业内部管理方式、放权让利、利改税、承包制和改善企业外部环境等，使企业行为开始转向市场化。但这一系列举措，并未能使企业的行政制度彻底打破。企业是经济生活的微观组织，市场的竞争主体，有权利和能力运用企业所有的全部财产，根据市场信号为动力源，无需其他主体的参与和干预，独立地建立生产与经营决策。它发生的是一种纯市场行为。

 在建立社会主义市场经济体制的过程中，如何进一步界定政府与国有企业之间事权与财权关系，从理论上看，这一问题开始趋于明朗化，但在实际操作中，却问题重重。症结何在？现就此谈几点认识。　一、对我国“分权式”改革思路的认识　中国经济改革的起始点是1978年，但大规模的工业经济体制改革是从1984年开始的。　10余年来，中国经济体制改革的一个最重要的特征是权力分散化，即中央政府的“权力下放”。这里的“权力下放”包含两个层面上的内涵：（1）是中央政府与地方政府财政收入权界。1980—1984年， 中央开始实行“划分收支、分级包干”取代统收统支的财政体制改革；1985—1987年，开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制；1988年后，中央对全国绝大多数地区实行六种不同形式的财政包干体制；1993年后，又根据中央与地方事权，划分各级地方政府的财政支出与收入，实行分税制。（2）“两级政府”与企业的关系。从1979 年开始的经济体制改革，始终以企业改革为中心环节，其基本思路是：经营权与所有权的分离，扩大企业经营自主权，改革经营方式，搞活国有大中型企业。这一改革大约经历了四个阶段：①1979—1983年，通过扩大企业自主权和在传统经济结构中加大物质作用等措施，调动企业与劳动者的两重积极性。这些措施包括：企业利润分成，实行奖金与效益挂钩并许可国有企业从事指令外生产。对一些有出口权企业实行一定外汇留成；②1984—1986年，基本点是国有企业实行经济责任制，将企业逐步推向市场。1984年，政府允许国有企业完成指令指标后可以根据协议价格出售计划外产品，并依此安排生产，这样就开始形成双轨制价格体系。③1987—1992年，在国有企业中先后推行了两轮企业经营承包责任制，取得了一定效果。④1993年以后，开始了以明晰产权经营为主的现代企业制度改革。由此，我们可以看出，不管上述改革是在处理中央与地方关系上，还是在处理两级政府与企业关系上，都是一种由中央政府采取行政推动的、自上而下的、纵向式改革。这种改革，实际上仍带有很强的计划经济色彩，从第一个层面上看，“各级政府都是计划经济的主体组成部分。中央集权是计划经济，地方集权也是计划经济。把中央的计划权力下放给地方政府，只不过是从中央计划经济变成地方计划经济罢了。”〔1〕从第二个层面上看，不管是中央政府和企业的关系， 还是地方政府与企业的关系，实际上是一回事，没有本质的区别“对于企业而言，它只不过是换了一个‘婆婆’”〔2〕，所以， 这种改革从一定程度上看“不仅不能搞活大中型企业，反而带来破坏统一市场形成的地方保护主义、自成完整体系的‘诸侯经济’等问题，这就是几十年来‘放权’与‘收权’之间振荡的道理所在。”〔3 〕由于在国企改革思路上存在一定的局限，这就决定了后来明晰产权，建立现代企业制度遇到了更大的难题。　二、“软约束”中的国企与政府行为　由于“放权让利”式改革思路计划属性的客观存在，10余年来国有企业与政府间的政企关系仍没实现预期的转变。国有企业一直在与中央政府和地方政府通过不规范的讨价还价解决税金、利润与贷款问题。政府一边期望把国有企业转变成有效率的经营者，一边又非常害怕企业破产与大量解雇职工可能带来的危险后果。这种处于两难中的政府决策行为，不得不演义成改革国有企业的善良意图总难按既定的方向推进。在实际行为中，更无法采取有效措施。因此，10多年来改革的直接果实是，到1992年左右，国有企业大面积亏损成为无法回避的现实。　国有企业效益不佳，并非因为没有对大中型企业进行改革。问题的关键在于，目前缺乏的仍然是能够转变国有企业行为使之合理化的有效措施，并且曾经付诸实施的一些措施因制度的非规范性，常常要么流于形式，要么走了样。　承前，“放权让利”式改革引入中国工业经济体制，尽管使企业职工和企业的物质刺激不断增加，但这种改革行为的发生机制再不具有很强的约束机能，也未能从根本上改变政府与企业之间的实际关系。企业生产多数情形下仍是由政府决定，而非市场决定；企业管理者更多的是为主管的行政部门负责，而非对全体职工与社会负责，政企分开的目标还远远没有实现。“放权让利”式改革带来的一个政企不分的基本表现是：两级政府与企业的利润分成比例标准（例如，承包基数指标、超基数的企业留成及上交利润递增等等）是不规范的。这是因为，10多年来，政府在给企业利润留成时，并没有形成一套有效的约束，而只是在讨价还价桌上进行的，致使政府与企业均处于一种悖论之中。由于事实上双方讨价还价的可谈判性依据具有不可抗逆性：这就是短缺经济事实上的存在。一方面是市场竞争开始形成，国有企业必须正视市场，这就需要大量资金，不仅要改变存量结构，而且也要优化增量结构，形成投资需求的膨胀；另一方面，政府又不能对企业这种“合理”的要求熟视无睹，于是这种交易实现必然不规范地发生在讨价还价之中。甚至企业通过在成本上作文章来与政府形成另一笔讨价还价交易。如果我们再做进一步分析，还可找到一个事实上存在的现实与理论依据：即我国在对企业放权让利改革方面的进展是大大超前于宏观政策环境方面的改革的。虽然在产品和要素价格改革上步伐较快，但总体来说价格扭曲特别是利率与能源、交通价格的扭曲仍然没有得到彻底的纠正，由于工业品投入的价格在很大程度上仍然不合理地被人为因素保存着，渐进地放开价格产生的同一商品的双重价格结构的新问题，就使企业特别是国有企业与政府个别部门不可避免地产生寻租活动和侵占国有资产的行为发生。由于上述情况决定，国有企业形成两种原因的亏损，一种是由于经济体制产生的外部经营环境所致，另一种是由于特定的企业内部经营管理不善所造成，这两种原因常常是混淆不清的。这样，即使企业经营者与政府主管部门事先就利润标准达成协议，而一旦企业发现自己不能实现其预期的标准，他们便会求助于更高层的政府当局等破坏规则，违反合同。又如，企业所需投入品的短缺、国家实行的高投入品价格和低产出品价格等等，都一如既往地被企业经营者作为不能控制的外部客观条件而加以不适当地渲染，从而作为企业完不成任务的理由。因此，政企之间讨价还价成为中国国有企业改革难于完成的一个强有力的阻隔面，其结果是经济规则、经济合同无法具有刚性，因而国有企业在很大程度无法走出自身非独立性特有的怪圈。　随着改革进展，中国一方面在展开市场化，另一方面又在加速工业化，由于中国改革所具有的这一重要特性，就决定了“权力下放”中加剧的另一重经济行为即地方政府与企业投资能力增强，导致了普遍的投资过度和相应的短缺强化。统计资料表明，80年代中后期固定资产投资以超过15％的速度增长，90年代开始更以强劲势头增长，最高年份达50％多。而整个资金投资来源又表现出，随着国家预算内分配投资逐步下降的同时，企业的投资越来越多地依赖于银行信贷和其它融资渠道。对于国有企业而言，从银行贷款与过去计划经济下计划拨款并无实质区别。其原因是：中国金融体制改革远没有到位；政府与企业之间行为约束刚性不仅没增强，反而由于历史的欠债更加弱化了。由此，我们既可找到三角债存在的内在根源，同时，又可看到企业欠债不还的现实基础。　三、实现政府职能的真正转变　政府在市场经济中的职能是什么，其职能怎样发挥？这是建立社会主义市场经济所要解决的首要问题。　在计划经济体制下，由于中央政府包揽天下，企业成为政府的附庸，实际上企业是政府的一级组织单位，而绝非独立的经营实体。由于政府对企业的所有权与管理权兼于一身，这就出现一则政府的管理幅度越大，工作效率越低；二则政府对企业的所有行为及结果负责，所以政府对企业负无限连带责任。　承前所述，改革至今，国有企业的问题非但没有解决好，反而问题更多，究其主要原因是政府行为及其对企业行为的软约束机制造成的。　由于计划经济的刚性造成了一方面政府管理部门宏观改革滞后，另一方面政府与国有企业的关系越理越不清。为了实现政府职能的真正转换，中央政府先后出台了计划体制，财税体制、金融体制、社会保障体制等多项改革配套措施。　10余年的“放权让利”式财税改革与以缩小指令性计划范围为主的计划体制改革取得了一定的成效，但国家在一边与企业理顺经济关系时，另一边却由于金融体制、社会保障体制改革滞后的连带问题，导致严重的政府行为上的软约束与企业行为上的破坏硬约束的实际理由的存在的固性。为此，我们认为目前国有企业转换机制的首要问题不在于明晰产权，如果金融体制、社会保障体制不改革，不解决国有企业经营的外部环境和条件，不平等竞争会永远存在，预算约束会继续软化，何谈建立现代企业制度。　政府不应该越俎代疱，而应在改革金融体制、社会保障体制上多做点份内的事，管好自己应该管好的事，真正造就一个硬约束的、平等竞争的社会环境，从而使企业解除包袱，才能使之产生其行为动力。现代企业制度不在于政府去规定一个或几个模式，而在于它是整个社会经济制度变迁过程中的产物。所以从这个意义上讲，政府管好自己的事才是关键，只有管好自己职能范畴的事，形成经济运行所需求的规范的制度和激励约束氛围，这样现代企业也必然会适应供需规律要求，自然而然形成自身的内部机制去根据社会需求运行。由于国有企业与政府存在着特殊的对应关系，所以把国有企业属于政府的职能转给政府，这样各司其责才成为可能。　基于上述分析，政府的职能与企业的职能区别在于它主要表现在宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严。总之，以有利于微观运行为特征的整体性设计是每一个国家政府所不能逃避的责任。　转变政府职能不等于取消政府职能，建立市场经济体制后，政府的职能是加强了而不是减弱了。最关键的是政府以什么样的形式管理经济才能使经济搞好；政府的管理与职能实施的基础是什么；政府应在什么范畴内活动，这必须经过制度、规范、法律程序来付诸实施。　四、作为市场主体——企业的责任　从企业的特定内涵与意义来看，它必然是以盈利为目的的经济实体，它的最基本职能就是生产社会所需要的，并能在生产过程中向社会需求量最大、且利润最高的组合点靠拢，从而达到资本化加速之目的。其实现资本化与促进社会福利增长的前提是：企业必须成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。　经过10余年的改革，企业与企业的行为正在形成，这一点在非国有经济实体中已得到明确的验证，当然，在国有企业中虽然也有一定成效，但却没有发生实质性的转变。　承前，由于中国改革具有双重任务，一是市场化，二是工业化。两者互为影响。因此，中国国有企业改革滞后的客观性就存在了。工业化意味着需要大量资源和资本集中，这强化了计划刚性，而市场化又加速供需均衡，要求资本相对偏离工业化的目标趋向于结构合理化，要求第一部类与第二部类保持平衡，80年代工业结构二元化态势强劲也说明了这一事实。　客观上工业化需要资本集中，而在计划经济相对弱化情况下，工业化难以达到预期之目的，其结果是，国有企业要代表国家体现战略目标，但在国家财政支持大大下降的情况下，资本品的需求膨胀不得不转到银行欠债这一新的表现形式之中，国家承认这种欠账合理的内生根据，但为了推动市场化，政府本身又陷于两难选择之中，随市场化加速，国企问题增多，这是一个必然发生的矛盾。从这个解释中，我们是否可以找到国有企业机制转化难的环境约束机制。　然而经济学的任务并不在于解释这些矛盾，而在于找到可行的途径解决这些矛盾。根据科尔内对社会主义经济问题的解释，事实上，不论是社会主义，还是资本主义发展初期，都存在一个共同的问题即短缺。由于需求拉动与资源约束在经济不发达国家表现得尤为明显，所以短缺是必然的。问题是怎样在一个短供给与长需求之间实现相对均衡这是困难的。　科尔内认为，在社会主义计划经济体制中，产生过度需求和短缺现象的主要原因，在于国有企业预算约束是相对软化的，即预算软约束是短缺现象的根源。预算约束的软化或硬化程度，取决于与企业决策人目标无关的、对企业亏损的外部容忍的限度。科尔内论证说，一个完全硬的预算约束必须具备五项基本条件：（1）价格必须是外生的；（2）税收体制必须是严格的；（3）没有任何随意的政府补贴；（4）没有任何信贷；（5）没有任何外部财政投资。因此， 一旦企业的支出与收入之间严格的对应关系被放松了，企业预期到政府的补贴、信贷、价格、税收等等都是可实行的，预算约束的软化就发生了。预算软约束必然带来的直接后果：第一，需求与相对应的价格之间变得互不相关，也就是说，随预算软度增大，价格需求弹性自然趋近于零。第二，企业在做出投入的组合的选择时，对价格变化无反应，因此资源基本趋于无效率的配置。第三，企业决策人目标倾向于过分雄心勃勃，就会产生对投入品的过度需求。上述结果导致企业方面需求无约束膨胀，生产资料全面短缺将会出现，由于生产资料部门与消费资料部门资源的占用是此消彼长的关系，所以普遍短缺会在两部门之间同时产生，并产生连带问题。　现根据中国国有企业特有的现实，我们认为科尔内预算上的硬约束实施不对中国国有企业起多少作用，至少目前是这样的。反而由需求创造自身供给的凯恩斯定律却在一定程度上发挥作用。　我们是否可以这样说，一种科尔内意义的预算约束，对于中国特殊现象中的国有企业即其本身既要负担着实现工业化，又要加速市场化的双重任务，又要体现社会化目标；又要投入与产出比最大化的效益目标来讲是不完全适合的。钱德勒就曾指出：政府的价格管制，是为了扶持一定类型的生产、研究和开发，是一种合乎经济发展要求的必要措施。再如，类似地，信贷金融或组织起来的信贷系统，把风险扩散到整个经济生活和整个经济过程，以利于提高效率之目的。现实地看，收入和支出量是不会相等的，因为企业和企业家可以通过其它融资渠道获得资本。关键的问题并不在科尔内意义上的硬约束，而在于经济行为是否规范，责任是否到位，是否具有严格意义上的法律界定性。　任何经济组织、社会组织、政府组织都应在法定制度范围内活动，如果没有前提条件和保证，这种界定都是无法成立的。现代企业制度确定亦如此。　另一种观点认为，“国有企业基本特征是：当企业目标与社会目标出现冲突的时候以社会目标为主，或者说国有企业并不以利润最大化为首要经营目标，只是尽量收回成本或减少亏损。因此，典型的或本意的国有企业天生就是‘政企不分’或不能完全分开的”〔4〕了。 这种观点仅说明了国有企业的一种特有情形，并不能说明国有企业就必然是政企不分。国有企业尽管由政府操作，带有政策性内涵，同时活动于“共用品、外部性、自然垄断性领域”〔5〕，但它仍不同于政府部门， 它的组织机制是带有社会化、市场化倾向的，否则它的经营是无效率的。从这个意义上讲，国有企业有它的特殊性，但还是企业。　不论是国有企业还是非国有企业，它们都是通过经济目标来体现社会目标的。因此，从企业建立的本意来看，它是经济实体，只不过是国家根据社会目标确定其与不同性质企业间联系的程度有别罢了。因此，政府虽然对国有企业负特殊的责任与义务，但市场竞争是不可缺的，企业的自我追求与自我约束也是不可缺的。　五、政府与企业的关联效应　在政府与企业的职能界定之后，企业和政府的关系如何处理？我们以为，就一国政府而言，政府与企业的发展一般是正相关意义上的钮带链。政府的导向性与外围性表明它绝不能直接操作企业内部事务，它只能用联接手段之杠杆迫使企业在法律要求的范围内活动，企业行为实则为社会需求束与需求层的内在化，否则它的盈利性也是不可能实现的。从这一角度看，企业与政府绝非是负相关的，至少企业与政府存在的本来意义是这样的。　中国企业改革采取的区别对待、分类界定的思路是有道理的。从国有企业到私有企业的纵向层面向后看，真正意义上的企业功能在增强。这也就是说政府对企业的干预强度从上述层面上向后看是弱化的，向前看是强化的；从不同国有企业、私有企业的横向层面上看，企业间在发展上是平等的。进一步言，政府与企业的关联程度是以体现同它的职能的密切度状况而区分的。具体讲：国有国营企业适合于“共用品”、“外部性”、“自然垄断性”、“产业集中度强”的行业，这些均与政府战略目标直接关联，政府可能对这些行业的企业适时定势地采取宏观上的调节较多，例如，政策导向、财政补贴、抑制垄断、控制价格等等。而国有民营、私有企业等却常常处于竞争的环境氛围之中，政府只有在客观上为其创造一个条件如解决社会保障、维护市场秩序等即可。由于政府与企业的纵向关联度有别，企业在划分上才有大中小，国有、私有之分。我们说，政府与企业的关联效应并非只是通过上述联结方式来实现的，它仅说明了一个国家的发展导向与经济格局。政府与企业的联系只能是非行政的。企业首先是一个经济实体，它是以资本化为目的的。所以它与政府的联结方式只能是（1）纳税人与被纳税人的关系， 减去成本，创造的剩余价值有激励的部分，有调节的部分，同时也含积累的部分，政府拿走调节的部分，即税收的部分，对完成宏观意义上的再生产是必不可少的。这对于国有国营企业与私有企业都是一视同仁的，至于战略上的问题可以通过转移支付或通过调节税收来完成，但绝非行政上的关联；（2）债权人与债务人的关系。 不论国家是以贷款投资形式或以其它形式出现，国家都是一个人格化的实体，企业决不能依赖以往对政府的无限责任制来转移投资形式；（3 ）监督人与被监督人的关系。企业必须在法律许可与政府政策范围内活动，否则政府会通过行政的或法律的、经济的等手段对其进行必要的惩罚。当然政府有时并不直接干预，它还可通过中介性、社会力量来实现自己的监督人的目的，同时政府行为也必然地受到企业与社会力量的监督；（4 ）服务人与被服务人的关系。政府为了实现其经济社会发展的目标，有必要也必须为企业创造一个有利于发展的环境条件，例如抑制垄断、打击非法交易、创造平等竞争机会，提供社会保障制度、为企业提供智力服务、进行人才培训等等。总之，我们以为，不管什么类型的企业绝非是“政企不分”的，关键是政府通过什么方式去联结企业，通过什么方式调节企业行为，上述几对关系表明政府与企业只能是经济上的直接关系，并通过经济手段来达到调节企业活动之目的，这种关系又必然是通过规范的法律程序确认的，通过社会力量制约来实现的，否则，政府与企业都会是无效率的。