对行政事业单位内部会计控制研究和建议

一、内部控制的界定 二、行政事业单位内部会计控制的基本原则 三、行政事业单位内部会计控制存在问题 四、加强行政事业单位内部会计控制的建议

内 容 摘 要

行政事业单位内部会计控制主要通过财务核算和利用会计信息对各项工作进行指导。内部控制制度是行政事业单位的控制核心，只有建立切合适应行政事业单位的内部会计控制制度，才能防控财务风险。本人从理论联系实际角度出发，通过分析研究，提出了行政事业单位内部会计控制的现状及存在问题，制定行政事业单位内部会计控制应遵循的原则，及应采取的措施和对策，以期通过执行严格的财经纪律和规范的内部控制制度，进一步提升财务管理水平，能够有效促进行政事业单位行政管理和社会服务水平登上一个新的台阶。

对行政事业单位内部会计控制研究和建议

行政事业单位指具有行政管理职能的事业单位，其履行的是执法监督和社会一些管理职能，如部门所属的执法监督、监管机构等。新中国成立后，我国的会计制度百废待兴，特别是行政事业单位的会计制度也亟待完善。随着社会主义市场经济体制的建立，会计核算逐步完善，财务制度得到逐步规范，内部控制的作用也不断发挥作用并得到迅速发展。

长期以来，由于行政事业单位经济业务核算较企业来说相对简单，涉及环节较少，内控度认识不到位、执行力度不够，从而在某种程度上出现了财务收支无法控制、会计信息失真等问题，影响单位职能的高效行使和财务的科学管理。因此研究如何通过建立符合行政事业单位的内部会计控制制度，充分发挥内部会计控制对行政事业单位管理的促进作用，达到防止财务风险、提高管理水平、严格财经纪律的目的有其重要的现实意义。

一、内部控制的界定

1.1、内部控制的涵义

内部控制，是指管理者为确保法律法规及经营方针的贯彻执行，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠及时，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称包括内部会计控制和内部管理控制。【1】内部控制包括企业内部控制和行政事业单位内部控制。行政事业单位内部控制是指单位为保护资产，加强会计信息的真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行所制定的各项管理政策，促进单位经济健康成长而在单位内部所采取的组织规则和一系列调节方法与措施。【2】是国家预算管理的一个重要组成部分，贯彻“发展经济，保障供给”的方针，努力增产节约，增收节支，为社会经济发展服务。

1.2、内部控制的作用

1.2.1、提高财务会计和管理信息资料的正确性和可靠性

现代社会瞬息万变，市场竞争日益加强，各单位领导者要想在当今社会中成功有效地管理工作，必须掌握准确的信息资料。会计信息资料在财务工作中发挥着晴雨表的作用，财务人员只有规范各种会计行为，保证会计资料真实完整，才能确保领导风向标的正确性和前瞻性，才能通过控制手段尽量提高所获信息的准确性和真实性。

1.2.2、保证工作协调有序进行，圆满完成各项工作任务

各部门的工作能否顺利进行，任务能否圆满完成，内部控制为工作的顺利开展保驾护航。只有在严格的内部控制系统中，通过职责分工，规范各种手续、制度、工作流程、审批程序、检查监督手段等，才能有效地控制本单位各项活动顺利进行、防止出现偏差，纠正失误和弊端，圆满完成上级交给的各项工作指标。

1.2.3、为审计工作奠定良好基础

审计监督可以监督各单位内部控制的顺利实施，只有以真实可靠的会计信息为依据，检查错误，揭露弊端，才能堵塞财务漏洞，消除隐患，防止并及时发现和纠正错误，才能评价经济责任和部门效益，而只有具备了健全的内部控制制度，才能保证信息的准确，资料的真实，并为审计工作提供良好的基础。

1.3、现代行政事业单位内部控制具有的特征

1.3.1、适用范围

各级行政事业单位内部控制适用对象具有明显的非营利性。行政事业单位是为执行行政事业任务，保证业务活动的资金需要。资金来源为财政拨款或者是自收自支，要按照国家有关规定进行开支。

1.3.2、核算基础

行政单位的会计核算以收付实现制；事业单位会计核算根据单位实际情况，分别采用收付实现制和权责发生制。所以，内部控制也应相应的适用于此两种核算制。

1.3.3、核算对象

行政事业单位会计核算对象为资产、负债、净资产、收入和支出。在资金运动过程中，各单位掌管的财产物资、债权和其他权利形成事业单位的资产；由事业单位承担的借入、预收款项和应付、应缴款项形成事业单位的负债；各项基金和结余形成事业单位的净资产。

行政事业单位的内部控制在一定程度上采取了一些方法和措施，但是还远远达不到控制效果，单位领导和财务人员必须清醒地认识到这是一项长期性、艰巨性的工程，也是一项迫切的任务。只有正确地认识，认真地对待，负责任地去落实，才能取得实效。

二、行政事业单位内部会计控制的基本原则

建立行政事业单位内部会计控制要以国家法律法规和财务规章制度为准绳，以规范的控制制度为基础，以科学的核算方法做支撑，以“勤俭节约”为办事方针，以有效的外部监督为保障，注重权与责、人与事、惩治与预防相结合，注重内部控制与外部审计相结合，注重事业发展需要和资金供给的关系，发挥社会效益和经济效益。【3】因此制定内部会计控制制度应遵循以下原则：

2.1、合理分工原则

合理分工就是权利分配，把一项经济业务的全过程分成若干处理步骤，由不同人员分别完成，不得一人包揽。例如在行政事业单位中，财务科长、会计、出纳要分工明确、各司其职，实行会计管账不管钱，出纳管钱不管帐。一笔银行转账业务，不能由一人既开票又盖印鉴，而要支票和印鉴由两人担任。

2.2、相互牵制原则

明确各部门的职能与性质，明确各部门及人员应承担的责任范围，赋予其相应的权限。要求每项完整的经济业务活动，必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节或部门方能完成。【4】一是授权批准与业务经办职务分离；二是经办与审核分离，在日常工作中，财务要审核各种原始凭证是否合理，数据是否正确，手续是否完备；三是经办与会计记账分离；四是会计与出纳分离，两者不能越俎代庖；五是总账与日记账分离。即使同一部门在授权、执行、记录、保管、核对等不兼容职务方面也要执行不相容职务分离控制，从而发挥其客观、公正的作用。

2.3、全面性与重要性相结合原则

内部会计控制制度的触角渗透到单位各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位。因此，制定内部控制制度要全面。严谨有效的内部会计控制，不仅要对事业单位内部财务活动实行全方位的有效控制，而且要对事业单位收支的各个环节实行重点控制。我认为行政事业单位内部控制内容就是各级单位在预算执行过程中的经费开支、预算外收入及其结余，以及在各单位资金运动过程中所形成的资产、负责和净资产，不仅全面，而且重要。

2.4、审查检查原则

它包括：下一道会计程序要对上一道会计程序进行检查，如财务机构内部的制证，必须经过另一会计人员审核后才能转给出纳收款或付款。会计填制的凭证必须经过另一人员审核后才能登记入账；还包括单位内部审计机构或专职审计人员对会计资料定期进行的检查工作。

坚持做到参与经济业务事项所有过程的人员相互分离、相互制约，经济事项的决策和执行相互监督、相互制衡，切实加强财产保全和内部审计，确保把会计主体行为和相互经济事项控制在一个透明的、规范的、符合《会计法》要求的指标范围以内。

三、行政事业单位内部会计控制存在问题

目前，很多事业单位管理层对内部会计控制不重视，按照《会计法》和《内部会计控制制度规范——基本规范(试行)》等会计制度的要求，建立事业单位内部会计控制制度并有效实施的事业单位为数不是很多，一部分领导缺乏内部会计控制意识；事业单位内部会计控制制度不健全，执行与检察不力，考核、奖惩力度不够，缺乏有效的内部审计监督，主要表现在：

3.1、内部控制意识薄弱，对内部控制的重视不够

在我工作过的单位中，大部分领导缺乏正确的内部会计控制理念，平时只注重财务工作，而忽视内部控制的具体运用，对建立健全内部会计控制制度的重要意义认识不够，根本没有建立完善的内部控制制度。由于我们会计人员和审计人员的强烈建议建立内控制度，个别单位领导却认为建立控制制度需要耗费大量的人力、物力和经费，而这种人、物、财的耗费所能带来的效益又很难确定，他认为这样得不偿失，因此对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。有的单位虽已建立，但也是生搬硬套，流于形式，认为只是将制度上墙就置之不理。有的单位用强制执行制度实行，脱离实际工作，忽视了权力的相互制衡，只重视资金使用的去向，不重视资金使用的有效性和充分性。

例如，我单位下属一个单位，领导非常重视征收任务的完成情况，每年的征收任务都能超额完成，多次得到上级单位的表扬和肯定。但是，该领导缺乏建立内控制度的观念和意识，没有建立相关的制度。出纳员在对账中，发现有未到帐款十三万余元，却麻痹大意，认为该款下月会到帐。在次月对账中，又发现该单位有未到帐款十四万元，仍然未能引起注意。到第三个月某信用社领导携款潜逃，出纳员才发现三笔未到帐款都是出自该信用社的。单位领导和财务人员意识到了问题的严重性，立即上报。后经过上级单位的多方疏通，经过两年努力，才把未到帐款近三十万元追回。款项虽然追回，但是，该领导和财务人员却分别受到严肃批评和处分。由此看来，只注重任务，而缺乏内部控制意识，必然造成极坏的影响。如果增强内控意识，建立内控制度，会计和出纳互相监督，必然不会出现财务工作的弊病。

3.2、内部会计控制相关人员缺乏该有的素质和职业道德水平

具体表现：①目前，无论是正规教育还是继续教育，内部会计控制制度的内容都没有被提到重要位置，内容过于简单，可操作性不够强，导致财务人员对内部会计控制知识掌握的少，执行制度困难；②相当多的会计人员忽视对新知识的学习和更新，对新的经济形势下出现的新的风险防范意识较弱；③个别会计人员甚至职业道德缺失，出现贪污、挪用公款等现象，给事业单位和国家造成经济损失。这些问题使我国目前的内部控制机构既难以有效发挥评价或确认职能，更难以有效发挥咨询职能。

3.3、职权不明，会计内部控制管理无序

一些事业单位管理比较松弛，经济业务事项和会计业务事项的审批人员、经办人员、保管人员之间没有实行职务分离，或实行了职务分离而没有相互制约。由于职权不明确、责任不清楚、程序不规范，致使职务重叠或者越权行事，权限过于集中，为弄虚作假、营私舞弊提供了可乘之机，造成会计工作秩序混乱，财务管理失控。物资的领用、发出未按规定手续办理，导致会计内部控制执行削弱，违纪现象时有发生；还有的在采购、投资、工程项目等业务中损公肥私、捞取回扣等

3.4、缺乏实质性的内部审计

内部审计是指单位内部审计人员对内部各种财务活动和控制活动进行的审计，是对控制系统的一种监督形式。【5】内部监控是每个单位进行会计工作必不可少的环节，具有监督的日常性和全过程监督。主要是监督财会部门的工作情况和各部门遵守财务制度情况。有些单位已经建立了内部财务制度，但实施力度不够，管理的随意性较大。更多的单位内部财务制度陈旧，不能适应新情况的变化。有些单位记账人员与会计业务事项的审批人员、经办人员、保管人员之间没有实行岗位分离，缺乏相应的牵制制约机制。

3.5、财务预算范围有限

目前各级行政事业单位实行的是财务预算控制制度。随着行政事业单位经费体制改革的不断深化和改革，内部会计控制工作在预算管理工作中的一些问题便凸显出来。有的单位财务人员基本不参与各项预算项目的规划、决策和实施，只是照搬以往数据进行变更再编制预算，这样的预算不够准确，很难与单位的实际资金收支情况紧密结合；有的单位财务人员编制的预算时间短、不精确，难以反映本单位的预算情况；有的单位没有严格按照人员经费、日常公用经费、项目支出和采购进行预算，随意性大，约束力差；有的单位的部分收入和费用支出项目没有如实列入预算。行政单位资金大多由财政拨款，事业资金来源于自收自支，上述财务预算现象使得财政监督难以到位。【6】

四、加强行政事业单位内部会计控制的建议

4.1、增强内部会计控制意识

内部会计控制的根本目的不是在于消除一切风险，而在于控制所意识到的风险。内部会计控制制度的出发点是通过专门办法建立一套防范机制，而不是单纯靠会计人员的个人素质及工作经验或一般的财务管理办法等来保证会计资料和事业单位资产的安全完整【7】。 

我单位成立之初，支队领导对内控制度非常重视。领导亲自出马、各方协调，亲自督促内控制度的建立和完善，并且对实施的全过程实行统一领导、统一制定、统一安排、统一检查。定期不定期地参加财政部门举办行政事业单位负责人财政法规及内部会计控制制度建设培训班要求所有人员，不仅要明确责任，规范运行，更要重视资金使用的去向，注重发挥资金使用的有效性和充分性，注重各项经费的收支，建立明确、合理的开支范围和标准程序，使会计内控制度建立健全并持之以恒地有效实施，营造了良好的内部会计控制环境。在当年的财务工作检查中我们单位财务内控工作荣获市局五项工作先进和省级财务先进单位。因此，我认为要强化单位负责人和全员的内部会计控制意识，实施会计控制管理领导责任制，一层一级，层层负责，将单位内部会计控制管理工作落实到实处，才能充分发挥内控的实际效用。

4.2、完善内部会计控制制度，强化会计监督职能

事业单位内部会计制度的贯彻实施，会计资料合法、真实及完整依赖于会计队伍的建设。会计人员素质是确保事业单位内部会计管理体系正常运行的关键。我们应通过对会计人员政治素质、业务能力、职业道德水平的培训，使事业单位的会计人员的知识和技能得到不断更新、补充、拓展，正确理解和把握内部财务管理控制制度和财政政策。支持和监督会计人员遵循会计职业道德，增强会计法治观念，提高守法意识和财务管理水平，正确行使会计人员的职责权力。另外要加强会计部门的监督职能，以便于及时发现并纠正会计工作中可能存在的偏差和错误，依法查处可能存在的舞弊造假，确保会计核算和会计管理工作健康、有序、高效地运行。

4.3、实行授权批准控制制度，明确内部会计责任

各事业单位应明确规定设计内部会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。此外，对于重要的货币资金支付业务，应当实行集体决策和审批，并建立责任追究制度，有效防范国家财产被贪污、侵占、挪用。对未经授权的机构或人员，要采取各种措施严禁其办理货币资金业务，直接接触货币资金。因此，通过两年的会计操作，我认为实行授权批准控制制度，明确内部会计责任是对会计核算和管理工作进行连续、系统、全面的监控和经常性检查，能够及时发现并纠正会计工作中可能存在的偏差和错误，依法查处舞弊造假，确保会计核算和会计管理工作健康、有序、高效运行。

4.4、加强改革创新，全面有序推进内部控制信息化管理 

行政事业单位领导者应该站在发展经济、为民服务的高度，坚持深化改革、扩大开放，解放思想、转变观念，冲破固有的内部控制制度的束缚，积极探索建立科学有序、真实有效、体制完备的适应现代发展的信息化的控制体系。通过会计电算化、信息共享等方式建立内部报告控制和电子信息技术控制，实现资产、收入、支出、专用基金、预算、对外投资和成本费用等的电子信息系统管理。通过开展“走出去，请进来”的方式，学习和引进国外先进经验和技术，开拓行政事业单位内部控制的国际视野，不断拓展内部控制的管理理念，实现统一核算，统一管理，落实收入计划，严格控制支出比例，保持预算收支平衡，统筹安排，促进内部控制得到全面、科学的发展。

4.5、加强会计系统控制，完善财务预算制度

行政事业单位预算是根据各单位发展计划和任务编制的年度财务收支计划。事业单位预算控制是内部会计控制的一个重要方面，包括投资、管理等经营活动的全过程。目前，正面临预算编制改革的全面展开。按照事前审核、事中监控、事后检查的原则，编制预算，使预算编制逐步走向科学化、规范化、法制化的轨道。

如我工作的单位（交通综合执法支队）在成立之初，就专门设立计财科，有专人负责计划预算，即在编制预算时，严格按照部门预算的编制要求，采取零基预算法进行编制，范围是从预算内经费到单位的所有收支情况。基本做法是我们根据当年的工作任务、人员情况、发生业务等编制预算，并进行绩效考核，做到合理配置资源。首先，调集各种资料，摸清家底，认真分析上年度收入和支出情况，找出不利和有利因素，挖掘增收节支潜力。然后列出明细单，针对暴露的矛盾和问题，对我单位的资源进行清理，预算本年度的收入和支出；最后，将本年度的工作、人员、部门进行统计和规整，按照发生的前后顺序、重要性，计算出各项工作的预算情况，核定出每项工作所需经费，并对每项预算随时采取调查、审计、研究，掌握预算动态和资金使用效果。

结论

总之，行政事业单位内部控制是衡量一个单位管理的重要标志，是必不可少的重要的管理手段。有控则强、失控则弱、无控则乱。要确保内部控制制度切实执行且执行的效果良好，内部控制制度就应随时适应新情况的不断发展变化，随着现代化会计的发展，电子信息技术控制即将应用到行政事业内部会计控制，我们期待着电子信息技术手段建立的内部会计控制系统是高效的、便捷的，能够为行政事业单位的发展提供更好的服务。

致谢

本文是在唐雪松老师精心指导和大力支持下完成的。唐老师以其严谨求实的治学态度、高度的敬业精神、兢兢业业、孜孜以求的工作作风对我产生重要影响。她渊博的知识、开阔的视野和敏锐的思维给了我深深的启迪。同时，在此次毕业设计过程中我也学到了许多了关于行政事业单位内部会计控制的知识有了很大的提高。还要感谢福建函授教学站的蔡老师对我写作论文的支持和帮助。在此我衷心的表示感谢。

参考文献

[1]赵天燕,《企业内部会计控制》，北京：研究出版社，2003（2）

[2]陈元芳,《内部会计控制》，武汉：华中科技大学出版社，2005，203—204

[3]杨雄胜,内部控制理论面临的困境及其出路 [J]，《会计研究》，2006（2）

[4]李殿富,《会计制度设计》，北京：中央广播电视大学出版社，2002，23—24 

[5]季娟,建立健全行政事业单位内部控制制度的几点思考[J]，《中国西部科技》，2005（11）

[6]胡明英,行政事业单位内部控制，《中国交通会计学会》，2009（9）

[7]梁方明,完善行政事业单位内部会计控制制度［Ｊ］，《发展研究》，2005（1）