现行个人所得税存在的问题及发展和完善

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　　一、我国现行个人所得税存在的问题　　　　为了适应改革开放的需要，我国于1980年9月开征了个人所得税，其初衷除了增加政府财政收入外，还在于调节收入差距。随着市场经济的发展，经济形势的变化，个人所得税制在其运行过程中暴露出一些未曾预见到的问题。这些问题的存在直接削弱了税种设置的效率，甚至违背了该税种最初设计的本意，未能体现出个人所得税对个人收入水平的有效调节。2005年的税制改革提高了个人所得税的起征点，减轻了工薪阶层的纳税负担，一定程度缓解了社会贫富的差距。但是由于此次改革只是“微调”，没有对税制模式、税制设计、税收征管、税收征收环境等方面进行全方位的改革，使得现行的个人所得税依然存在公平缺失问题，主要表现在纵向不公平和横向不公平两大方面。　　　　(一)纵向不公平的具体表现
　　第一，收入来源少的工薪阶层成为个人所得税的纳税主体，所得来源多、综合收入高的高收入者却缴纳较少的税。据中国社会科学院经济学所专家们的跟踪调查报告显示：2002年全国收入最高的1％人群组获得了全社会总收入的6.1％，比1995年提高了0.5个百分点；最高的5％人群组获得了总收入的近20％，比1995年提高了1.1个百分点；最高的10％的人群组获得了总收入的32％，比1995年提高了1.2个百分点。与此相应的是，个人所得税税收收入在高收入人群的比重却相对降低。2001年中国7万亿元的存款总量中，人数不足20%的富人们占有80%的比例，其所交的个人所得税却不及总量的10%。［1］根据广东省地税局公布的消息，2004年广东省共征收个人所得税239.6亿元，其中约70%即168亿元来自工薪阶层。国家税务总局局长谢旭人表示，2004年中国个人所得税收入为1．737.05亿元，其中65%来源于工薪阶层。如今，这一情况并未得到改变。　　第二，隐形收入和附加福利多的人往往少纳税，偷逃税现象严重，造成社会的不公平。根据国家统计局的保守估计，全国职工工资以外的收入大约相当于工资总额的15％左右，这还不包括职工个人没有拿到手里却获益匪浅的那部分“暗补”，如住房补贴、公费医疗、儿童入托、免费或优惠就餐、住房装修等等。这些“暗补”、收入少纳税或不纳税，说明现行税制仍然存在许多漏洞，没有体现公平税负，合理负担的原则。　　第三，对工薪按月计征，对劳务报酬等一些所得采取按次计征产生的纵向不公平。例如，一个月工资为1．500元，年收入为18．000元的工薪阶层，和一个假期打工一个月挣得2．000元的学生相比，前者不缴一分钱的税，而后者却要缴80元的税。　　第四，工薪所得的费用扣除搞“一刀切”，赡养老人、抚育未成年子女及家庭成员是否失业等情况均未考虑在内，在新经济形势下暴露出了税收负担不公的现象。个人收入同样是3，000元，两个人都就业的两人家庭和两个人就业的五人家庭，人均的税收负担差异就很大，导致事实上的纵向不公平。　　第五，个人所得税的征收、征管不严也导致税收负担不公平。表现在：首先，个人所得税实行以源泉代扣代缴为主、个人自行申报纳税为辅的征管方式导致税负不公。工薪收入相对于其他税目而言，较为规范透明，实行源泉代扣代缴，税收征收成本较低而且征收效率高，工薪阶层偷逃税现象就少；相比之下，高收入者由于收入来源形式多，加上大量现金交易的存在，使得税务机关无法对其进行有力的监控和稽查，税收征管成本高且效率低下，导致高收入者偷税、逃税、避税现象严重。虽然近年来税务部门不断加大执法力度，偷逃税和欠税问题依然严重，执行中的外来人为干扰及某些税务干部执法不严等更使个人所得税的偷逃现象愈加严重。其次，一些基层税务部门执法行为不规范，包括税收征管中税务机关或税务人员没有严格按照税法规定依法征税，存在多征税、少征税和虚征税的问题，也造成税收负担不公平。再次，我国幅员辽阔且经济社会发展极不平衡，各地的纳税条件不一样，容易导致税收征管发达的地区多征，落后地区不征或少征，不能真实体现税收的纵向公平。　　（二）横向不公平的具体表现　　第一，有多个收入来源和收入来源较单一的两个纳税人，收入相同缴纳不同的税收。所得来源多的人分别按不同税目多次扣除免征额，可不纳税或少纳税；而所得来源少、收入相对集中涉及税目单一的人却因扣除金额少要多纳税。如一人工资2．600元每月，另一人则每月有1．600元工资再加1000元的劳务报酬，前者需要纳税，而后者则无需纳税。这迫使纳税人将收入化整为零，或偷税漏税以减轻负担，寻求公平。　　第二，因来源不同导致同一性质不同收入项目缴纳不同的税收。例如，甲乙两人，甲每月获得工资薪金所得6．000元，应缴纳个人所得税（6．000-1．600）x15%-125=535元，乙该月获得劳务报酬所得也是6．000元，应缴纳个人所得税6．000x（1-20%）x20%=960元。可见，甲乙两人取得数量相同的劳动性质所得，但由于适用税率不同，导致两者的应纳税额也不同。　　第三，收入相同的纳税人因所得性质不同缴纳不同的税收。例如，甲月工资收入50．000元，应缴纳个人所得税（50．000-1．600）x30%-3，375=11．145元，乙彩票中奖50．000元，应缴纳个人所得税50．000x20%=10．000元。甲的工资所得与乙的中奖所得数额相同，因分别适用9级累进税率和20%的比例税率而缴纳不同的个人所得税。　　第四，同为利息所得，对存款利息、股票分红、企业债券利息征收 20%的个人所得税，而对财政部门发行的债券和国务院批准发行的金融债券利息免征个人所得税，这也是一种不平等的做法。　　第五，同为中国的纳税人，本国居民与外国居民因适用的费用扣除额不同（本国居民扣除额为1．600元，外国居民扣除额为4．000元），缴纳不同的个人所得税。　　二、现行个人所得税公平缺失的原因剖析　　　　现行个人所得税制未能较好地体现税收公平原则，在横向公平与纵向公平方面表现出来的种种问题，归根到底是因为现行个人所得税在税制模式的选择、税制设计、税收征管、税收征收环境等方面存在偏差造成的。　　　　（一）税制模式选择偏差　　我国现行个人所得税制存在公平缺失的重要原因在于税制模式选择上我国实行分类所得税课征模式。这种税制模式存在许多缺陷：　　第一，采用分项计征，易使纳税人通过划分不同收入项目和收入多次发放而使所得收入低于起征点，达到偷逃税、减轻税收负担的目的。　　第二，未能对纳税人的应税收入综合计算，无法全面衡量纳税人的真实负税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人不纳税或少纳税，而所得来源少、收入相对集中的人却要多纳税的不合理现象。　　第三，费用扣除一刀切，不考虑纳税人家庭人口、支出结构因素以及实际负担水平，难以体现“多得多征、少得少征”的量能负担原则，难以实现税收负担公平，有悖于个人所得税的调节目标。
(二）税制设计不合理　　第一，税率方面。一是工资薪金的税率级距设置不合理。低税率的级距小，这使得本不是个人所得税要调控对象的中低收入工薪阶层，反而成为了征税主体。据国家税务总局2003年年报公布的数据显示:处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个税占全部个税收入的46.4%，无形中是对勤劳所得的税收惩罚。二是税率档次过多、税率偏高。累进的甚至累进程度很高的名义税率不仅不能解决公平问题却有可能导致纵向不公平问题。据国家统计局对全国54，500户城镇居民家庭抽样调查资料显示，2005年上半年城镇居民家庭人均可支配收入为5，374元，月收入为896元左右。其纳税所得额绝大部分在第一和第二级，对月工资在10万元以上的相当少，最后两极税率很少使用。三是非劳动所得轻征税、劳动和经营所得重征税。我国现行的个人所得税对工资、薪金所得按5%～45%的9级超额累进税率征税；对劳务报酬所得按20%的比例税率征税，一次收入畸高的可以实行加成征收；对经营所得(生产、经营所得和承包、承租经营所得)按5%～35%的5级超额累进税率征税；对资本所得(特许权使用费、股息、利息、红利、财产转让所得、财产租赁所得)按20%的比例税率征税；而偶然所得，如彩票中奖，只征收20%的比例税率。这形成对劳动所得征税高，非劳动所得征税低的现象。四是同一性质不同项目的收入适用不同的税率和不同的计征方法造成税负不一致，导致税负不公。工资薪金、劳务报酬和个体工商户的收入同为勤劳所得，由于税法规定适用不同的税率和不同的计征方法，既容易使人产生税负不公平的感觉，也不利于鼓励勤劳所得。最为典型的表现就是工薪所得按月计征，适用九级超额累进税率，而个体工商户的生产经营所得按纳税年度计征，适用五级超额累进税率。这样，在一般个人的全年工资薪金收入与个体工商户的年收入相同的情况下，个体工商户的全年应纳税额远高于个人工资薪金的全年应纳税额。　　第二，税基方面。据资料显示，2000年我国个人所得税收入仅占税收总收入的5.38% ，而同年美国的个人所得税占税收总额的45.6% 。原因之一是我国的个人所得税税基过窄，个人所得税的征税范围还不够宽, 个人证券交易所得、股票转让所得、外汇交易所得等项目尚未征税，特别是对投资的资本利得没有征税；附加福利仍无法计价并予以课税；对个体工商户或个人专营种植业、养殖业、饲养业、捕捞业等高收入者并未从法律上征收个人所得税。税基的涵盖面过小，无法真正实现税收负担公平。　　第三，税收优惠方面。目前我国个人所得税制度中包含了11项免税、3项减征、10项暂免征收个人所得税的规定。其中有许多税收优惠政策，不利于收入面前人人平等，实现普遍、平等纳税。　　　　（三）税收征管效率偏低　　第一，税收征管法律不健全。我国税收征管中出现税收征管不严、执法不规范的一个重要原因是，税收法律体系不健全，税收征管中的法律约束力差，对税收执法权缺乏有效的监督制约机制。首先，税收法律体系不健全，导致无法可依。我国目前尚未有一部对税收活动共性的问题进行规范的税收基本法，现行的单行税法法律效率弱，在多数情况下缺乏应有的约束力，执行难度大，使得税收征管中许多征管措施无法可依。其次，税法的法律约束力差，存在执法不严的现象。一是税收法律只约束纳税人行为，对征税人缺乏必要的法律约束。二是税收执法缺乏强有力的税收司法保障体系，使得税收强制执行措施、税收保全措施等难以得到有效的执行，也使涉税案件的查处缺乏应有的力度、效果。再次，缺乏有效的税收执法监督机制，存在违法不究的现象。一方面，税务机关内部对税收执法的监督检查既没有建立起科学的监督、纠错目标，也没有形成科学的监督考核指标体系，而且由于税收任务因素，也不利于从税务机关内部实施有效的税收执法监督。另一方面，我国对税收执法的外部监督，尚没有形成有较强针对性的职能部门监督和具有普遍性的纳税人监督机制，对税务机关或税务人员税收执法行为的规范性、税款入库的数量和质量都缺乏相应的监督约束。　　第二，税收征管能力较弱。目前制约我国个人所得税管理能力进一步提高的主要是人和物两类因素。　　从人的因素分析，目前税务干部的整体素质状况还不能适应进一步开放发展的需要，表现在两个方面：一是政治思想素质不够过硬。二是整体业务素质比较低，尤其是专业知识不精通。三是税收执法的随意性大。表现为依法治税的观念树立得不够牢固，没有为查处的违规、违法渎职案件所警醒，有令不行、有禁不止、见利忘义的行为仍存在；面对繁杂、多变的税收法规，有的无法真正领会税法的立法意图，不能正确领会和处理好税收执法和服务经济的关系，增加了税法实施的难度。　　从物的因素分析，征管方式仍不能超越个人主动申报和扣缴义务人代扣缴的局限。由于我国目前还没有健全的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核查制度及完善的个人信用制度，加上我国市场化进程尚未完成，在一些部门仍存在大量非货币化的“隐性”福利，如免费或低价获得住宅及其他各种实物补贴，致使税务部门无法对个人收入和财产状况获得真实准确的信息资料。同时，国税、地税没有联网，信息化按部门分别执行，在实际征管中不仅不能实现跨征管区域征税，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，出现了失控的状态，导致税负不公。　　　　（四）税收征收环境欠佳　　第一，依法纳税意识薄弱。受历史习惯、道德观念和文化传统等多方面因素的影响，我国大多数人根本没有纳税的意识。随着经济体制改革的深化，社会价值取向被一些负面伦理道德因素所误导，社会上一部分人把能偷逃税视作一种“能力”的体现。由于个人所得税属直接税，税负不能转嫁，纳税人纳税后必然导致其收入的直接减少，而纳税人偷逃税被发现后对其处罚的力度却很轻，于是，在目前各种征管措施不到位、风险成本较低、社会评价体系缺失的前提下，人们受经济利益驱动，强化了为维护自身私利而偷逃税的动机和行为，客观上加大了税收征管与自觉纳税之间的距离。据税务部门的一份资料报告，在北京市常住的外国人中，主动申报纳税的占80％，而应征个人所得税的中国公民，主动申报纳税的仅为10％。此外，现阶段纳税人缴纳个税没有完税证明，纳税多少与纳税人的养老、医疗、住房、教育、失业、赡养等社会保障和社会福利没有联系，这也是公民主动纳税意识不强、纳税积极性不高、偷逃税现象严重的一个原因。　　第二，社会评价体系存在偏差。个人所得税偷逃的另一个重要原因就是社会评价体系有问题。国外税务部门建立有一套完整的纳税人诚信评价制度和诚信纳税制度，只要你有偷逃税行为，就在电脑里纪录在案，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视，个人信用受到极大的质疑。而目前我国缺乏一套纳税人诚信评价制度和诚信纳税制度。社会和个人不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，而不与你交往或交易。评价体系存在严重的偏差导致纳税人偷逃税款严重，加剧税负不公，收入差距不断扩大。　　构建社会主义和谐社会，是党中央从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大历史任务。其在收入分配领域，个人所得税的收入再分配职能对调节社会收入差距至关重要，因此保证个人所得税的税收公平对构建社会主义和谐社会具有积极的意义。针对目前个人所得税制存在公平缺失的弊端，进一步完善个人所得税已势在必行。西方发达国家在此方面做了许多有益的探索，其经验值得我们借鉴。我们应结合自己的国情，深化个人所得税制度改革，充分发挥个人所得税的收入分配调节作用，以缓解收入差距扩大，体现社会的公平、公正。
三、发展和完善我国个人所得税的思路
从充分发挥个人所得税筹集财政收入,调节收入分配,促进经济稳定增长的角度出发,我国应改革和完善个人所得税制,并逐步将个人所得税的收入比重由目前的不到4%提高至10%—20%,以达到发展中国家的一般水平。
(一)改现行分类所得税制为综合所得税制,并实行按年计征。
分类所得税是按税法列举的各项收入课征。其优点在于可以广泛采用源泉法,控制税源,防止税款逃漏,课征简便,并便于区分不同所得规定不同税率。但随着经济的发展,公民收入来源愈来愈广泛,客观上已不可能将有的收入逐项列入税收法规;同时由于分类所得税是按课税客体的税源分别课征,不能测定纳税人的负税能力,还带来纳税人通过收入分计等手段逃避税收,导致税负不公等问题。而综合所得税是按所得主体的全部收入综合计征,应纳税额的多少与纳税人纯收入水平紧密联系,能适应纳税人的纳税能力,较分类所得税更符合公平原则。所以,综合所得税制必然取代分类所得税制,这种变化是经济发展,税制由不成熟趋向成熟的必然结果。西方发达国家如英、德、美、法等亦经历了由分类所得税向综合所得税转化的过程。我国应改现行分类所得税为综合所得税,并实行按年计征。若改革一步到位有困难,可采取先实行分类综合所得税制,待时机成熟再行综合所得税制。
综合所得税的税基原则上应覆盖个人的全部收入。因此,需合理界定个人的课税所得。笔者认为:综合所得税的课税所得应包括一定期间(一个纳税年度)内所获得的一切经济利益,而不问其来源、方式,是货币所得或实物所得、是经常所得或偶然所得、是合法所得或非法所得,只要是能够增加一定期间内纳税人纳税能力的,均应包括在个人课税所得之中。这样做至少有以下几点好处:一是纳税人无法通过收入分计以逃避税收;二是税务机关不须对纳税人的每项所得分析是何种所得,或其是否合法,便于征管,并节省税收成本;三人收入来源、方式发生变化时,政府可不需修改税法就能及时捕捉到新的个人所得税课税对象。
(二)要建立主要向高收入者和富裕家庭课税的个人所得税制,对低收入人家庭免税或课以低税,充分发挥税收调节收入分配的作用。
1 合理确定个人所得税费用扣除标准
个人所得税纳税单位应以家庭为主,而不是个人为主。家庭是社会的基本单位。个人所得税的税基应是减除为了取得收入的费用和生计费用之后的可税所得,即仅对能反映个人纳税能力的纯所得部分课税。因此,在归集个人计税总所得收入之后,必须从总所得收入中扣除不能反映其纳税能力的成本费用及生计费用。我国个人所得税费用扣除额偏低,又长期没有随收入和物价提高而调整。这造成了两种与税收征管效率原则相违背的现象,一是使更多的有收入的个人都在所得税征管范围之内,增加了征管对象的数量和征管成本,影响了征管效率;二是对低收入征税,妨碍了税收公平。因此,需要提高个人所得税的费用扣除标准,充分考虑纳税人在赡(抚)养以及教育、住房、医疗、保险等方面的扣除额,并根据通货膨胀情况进行指数化调整,以减少对低收入阶层的课税,有利提高征管效率,同时,严格个人所得税减免项目,防止税源流失。
2 降低个人所得税边际税率,减少税率档次
目前我国对工资薪金实行九级超额累进税率,最高税率为45%,与世界各国相比,这一税率偏高。一方面会增强纳税人偷漏税的动机;另一方面由于45%的税率在现实中极少运用,这一税率只起象征性的作用,有其名而无其实。应重新设计个人所得税税率结构,应实行“少档次、低税率”的累进税率模式。在提高个人所得税费用扣除标准的基础上,维持现行低税率(5%)部分,则各类所得之低所得纳税人应该都可以接受;在高税率部分,将45%向下调降至40%或35%(各中高档税率相应调低),则可构建一组由5%至35%或40%之间的累进税率。税率档次设计以六级左右为宜。
(三)加强税收征管,建立以源泉扣缴和纳税人自我申报制度相结合的征管方式,并明确代扣代缴义务人的法律责任。
据专家测算,我国现行个人所得税的流失率在50%以上。因此,在完善个人所得税制的同时,强化税收征管,确保应收尽收,是提高个人所得税收入比重,充分发挥个人所得税功能作用的关键。建议在改分类所得税为综合所得税的基础上,对各类所得实行逐项扣缴,年度综合申报纳税的办法,以有利税务机关对税源的及时监控。纳税人多缴税,则退税;少缴税,则补税。同时加快存款实名制的实施进度,逐步实行收入支付信用化,推动隐性收入显性化,并加快征管手段的现化建设,以促进个人所得税的有效征收。
(四)开征遗产税筹配套性税种。
(五)应改个人所得税为中央税。一是现行个人所得税划为地方税,与“国际建行做法”不一致,一个人可能在全国各地有各种所得,由各地方政府征收,这有许多不便;二是个人所得税的筹集收入功能可增加中央财政收入,有利增强中央宏观调控能力。
(六)借鉴国际经验,采取必要措施(如实行归集抵免制),解决企业所得税和个人所得税的重叠征税问题,以合理减轻纳税人负担。