我国养老保险制度的回顾与展望

一、传统养老保险制度及其评析1

二、改革开放以来我国养老保险改革各阶段具体情况2

三、 我国现行养老保险制度存在的问题与展望4

内 容 摘 要

 我国建立了养老保险制度发展历程。到现在，在支付条件、待遇标准等方面都发生了深刻的变化。文章将对我国养老保险制度的变迁作一个梳理，并简单地分析了养老保险现在面临的问题。

我国养老保险制度的回顾与展望

 

我国养老保险制度的回顾与展望

 当前，我国养老保险体系已经初步形成了以基本养老保险为基础、以企业年金为补充、以个人储蓄寿险为更高需求的“三支柱”养老保险体系。总的来看，我国养老保险制度发展大体经过了两个大的阶段：传统养老保险阶段(1950—1986)和养老保险调整与改革阶段(1986至今)。

一、传统养老保险制度及其评析

 （一）传统养老保险制度建立及其发展

 1、传统养老保险的初步建立阶段 (1950—1957)

 新中国成立后，为了配合恢复国家经济、稳定国家秩序的目标，国家开始改革原有的职工保障制度，建立新的社会保险体系。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国首个内容较为完整的社会保险法规，对养老、医疗、工伤、生育等内容都作了规范。这也成为中国城镇养老保险制度建设的发端。而且，国家机关和事业单位的退休制度也在这一阶段初步建立。1955年，国家发布《国家机关工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，这些制度规定构建起了国家机关和事业单位的退休制度。当然，这些制度是显著区别于企业职工劳动保险的，具有相对独立性。

 截至1956年，企业职工和国家机关、事业单位职工保险基本全部确立，全国被劳动保险制度覆盖的职工达1600万人，签订集体劳动合同的职工有700多人，实际上有2300万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。

 2、传统养老保险的发展阶段(1958—1966)

 这一阶段的主要特征是城镇养老保险制度日益规范、待遇标准不断提高、覆盖范围不断扩大。1958年，国家发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退休条件，适度提高了待遇标准，统一了工人与职员的养老保险。此外，合作化完成以后，在集体单位工作的职工的退休养老问题也得到一定程度解决。

 3、传统养老保险蜕变为单位保险时期(1967—1985)

 这一阶段突出特点是传统的城镇养老保险制度由于受到文革等多种因素的影响，社会保险的社会互助共济功能被大大削弱，最终蜕变为单位保险。文革结束后，城镇养老保险得到了积极的修复和调整，但单位保险的性质并为根本改变，这种状况一直持续到1986年。

 

（二）传统养老保险制度的特征

中国传统养老保险制度是在社会主义初级阶段计划经济体制大背景下逐步确立起来的，是特定社会经济制度发展的必要需要。总的来讲，这一时期的养老保险制度具有如下几个特征：

 1、国家、单位共同保障，单位负主要责任。传统养老保险制度下，国家和单位成为社会保险的直接财务负担者，在文革后期，国家、单位共同保障的传统养老保险制度彻底退化为单位养老保险制度，单位几乎负担全部责任。这种与生产紧密联系的养老保险制度具有浓烈的单位福利色彩。

 2、由于单位是传统养老保险的主要承办者，而保险待遇等相关福利与单位生产经营状况紧密相关，这就导致了传统养老保险制度单位差别显著、制度标准混乱，更为关键的是，这种基于单位的养老保险制度具有极强的封闭性，所有制度待遇都基于是否在本单位有岗位(或曾经有岗位)。

 3、财务模式统一为现收现付。这一时期的养老保险制度的财务制度是完全的现收现付之，基本不存在基金积累。当然，这也是特定社会分配制度所需要的，由于职工待遇水平很低，基本不存在基金积累制养老的可能。

 4、覆盖范围狭窄，保险的社会性低。传统的养老保险制度局限于城镇职工，农村人口基本无法享有，覆盖范围很狭窄。而单位主办的特征，进一步缩小了单一标准的养老模式的覆盖范围，养老保险的社会性大打折扣。

二、改革开放以来我国养老保险改革各阶段具体情况

（一）养老保险制度的确定，即社会统筹与个人帐户相结合的制度模式的建立(20世纪80年代中期—90年代中期)

1984年10月，在党的十二届三中全会上发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，我国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心的时代，开始了国有企业的全面改革，“独立核算、自负盈亏”的新体制是传统体制中新老企业养老负担不均衡的为题迅速暴露出来。

1985年起各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点，1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制，并首先在劳动合同制工人中实行个人缴费制度。在地区试点和劳动合同制工人个人缴费制度运行的基础上，国务院在1991年6月颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，宣布实行养老保险的社会统筹，建立养老保险基金制度，确立了个人缴费原则，要求在全国范围内逐步推行，并明确提出要“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险相结合的制度”，从此改变了过去单一的养老保险制度，逐步建立多层次的养老保险体系，与国际上流行的“三大支柱”保障理论相契合。

（二）养老保险制度的完善与改革(20世纪90年代中期—至今)

1993年，中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中对养老保险体制改革做出了三项原则规定:“建立多层次的社会保障体系”、“社会保障水平要与中国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应”、“发展商业性保险业，作为社会保险的补充”;“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式”、“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”;“建立统一的社会保障管理机构”、“社会保障行政管理和社会保障基金经营要分开”、“社会保障机构主要是行使行政管理职能”，这就为社会保障体制改革确定了基本原则。

1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，将中共中央十四届三中全会的三项原则付诸实施，并开始在全国范围内实行“统账结合(社会统筹与个人账户相结合)”的基本养老保险制度，并鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险。为适应各地区的不同情况，当时提出了两个实施办法，并允许地方自由选择甚至适当修改，从而导致了社会基本养老保险失去了统一性。

1997年7月，在总结各地改革经验的基础上，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了个人账户的规模和资金来源，统一了企业缴费比例，统一了养老金计发办法，同时将基本养老保险范围扩大到“城镇所有企业及其职工”，城镇个体劳动者也要逐步加入。1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定将原来n个行业的行业内养老统筹移交地方管理;提高统筹层次，加快实施省级统筹;养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。

1999年1月，《社会保险费征缴暂行条例》发布实施，基本养老保险费的征缴工作走上了规范化，法制化的道路，基本养老保险的覆盖面也得到进一步拓宽，养老保险基金的结算方式也逐步改为全额缴拨。

2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(以下简称《试点方案》)。《试点方案》提出完善社会保障体系的总目标是:建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。2001年7月，辽宁省率先开始进行试点工作。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户，将城镇从业人员纳入基本养老保险，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布。下一阶段在企业职工基本养老保险领域的主要任务是:确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活;逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度;统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围;改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制;根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平;建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任;加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制:进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。该决定中明确规定“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”这个规定在社会上引起了一场不小的风波，再一次将社会的目光吸引到“中国养老保障制度改革”这一历史性的重大话题上。

三、我国现行养老保险制度存在的问题与展望

随着我国工业化、市场化、城镇化的进程不断推进，经济水平的不断增长，促进了我国养老金体系的发展。但是由于历史发展时间短，覆盖率仍然偏小，保障程度也有所限制。所以我国养老保险仍然存在着严峻的问题。

（一）主要表现在以下方面：

1、养老保险制度不统一。养老保险制度的不统一由主要表现在缴纳养老金的标准不统一，缴费率不统一，从而支付标准也不统一，这不仅仅表现在地方的不统一，比如每个省的标准不一样，还表现在行业与行业之间不统一。养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计 发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，也带来了一些不 良的后果，一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保 险是地区或行业的政策，而不是国家政策的错觉，影响养老保险事业的顺 利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴 费率不同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给 企业人为创造了一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保 险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流 动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。

2、企业养老保险金收缴困难。足额征收养老保险金，是养老保险制 度能否正常运作的关键所在，而企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖 欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不 抵支，严重影响养老金的发放。分析其原因，一是少数效益好、离退休人 员少的企业领导对养老保险的认识不足，不从长远利益出发，不从大局出 发，认为本单位离退休人员少而需缴纳的保险金多，本单位吃亏，不愿交纳，甚至有些企业领导短期行为严重，急功近利，宁愿自已在位时多给职 工一点实惠，也不愿将钱缴纳给养老保险部门；二是少数企业有能力缴而不缴，认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放，离退休职工领不到退休金只会找养老保险机构，不会找企业，所以对养老保险金的缴纳采 取拖、欠政策，而养老保险部门则缺乏制约手段，无法收取；三是企业亏 损较大，职工工资都无法发放，更无力承担养老保险金缴纳的义务；四是 企业负担过重，影响养老保险金的缴纳。现在社会当中有些个体户为了自己利润的最大化，依然违反劳动法，不给员工买社保，有些员工也不懂法律常识，对保险没有基本的了解，最后自己不知情，失去自己应该得到的利益。

3、养老保险基金保值增值能力低。一方面，现阶段养老保险费几乎 被用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也 是名义的，这种状况导致养老保险金个人帐户大多数是空帐户，帐户上几 乎没有什么实际资产，这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、有所保 值增值；另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用 外，80％左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率 低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来 时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

4、退休年龄的大小也与养老金有紧密的联系。中国已经进入人口老龄化国家，从而也增加了国家机关与个企业的压力。

（二）以下是对养老保险制度的展望和自己的建议：

1、由于历史欠账重，保险制度未统一，所以首先应该建立统一的养老保险制度和养老保险体制；加强相关的法律普及使更多的特别是农民工了解养老保险的重要性，更好的维护自己的相关利益。

2、国家能够降低企业养老保险负担。可以实行基本养老保险、补充养 老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度；基本养老保 险要求所有企业都要参加。

3、增强养老保险基金保值增值能力。为确保养老保险金的保值增值，在现阶段 国家公债及银行存款利率较低情况下，可以将汇集的养老保险基金存放给 财政部，投资于国内基础设施和其它长期投资，使之成为财政投融资的重 要资金来源，只要财政投融资(包括养老保险基金)投资项目选择准确，养 老保险基金的保值增值总能有效果，这不但能解决国家财政投融资金短缺 的矛盾，使养老保险基金的投资起到调节经济的作用，同时还能使养老保险基金得到一个较高的回报率，起到保值增值的作用。

参 考 文 献

[1] 丁建定. 社会福利思想（第二版）[M]. 武汉：华中科技大学出版社，2009.

[2] 郑功成. 社会保障学[M]. 北京：中国劳动社会保障出版社，2006. 

[3] 郑功成. 中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M]. 北京：人民出版社，2008

[4] 肖金萍.　公共养老金制度研究[M]. 北京：中国经济出版社，2007.

[5] 刘贵平.“统帐结合”式基本养老保险制度的缺欠及改进措施研究[J].社会保

障制度,1999(10)