我国现行税收征管模式存在的问题及对策研究

目 录

目录……………………………………………………………………………………1

内容摘要………………………………………………………………………………2

一、税收征管模式的基本内涵………………………………………………………3

二、现行税收征管模式存在的主要问题……………………………………………4

（一）制度跟进不够…………………………………………………………………4

（二）资源配置不够…………………………………………………………………4

（三）分工协作不够…………………………………………………………………5

（四）信息管税不够…………………………………………………………………5

（五）应对能力不够…………………………………………………………………5

（六）学习研究不够…………………………………………………………………6

三、调整现行税收征管模式的必要性………………………………………………6

（一）新形势倒逼征管改革…………………………………………………………6

（二）新挑战要求征管改革…………………………………………………………7

（三）新机遇促进征管改革…………………………………………………………8

四、应对现行税收征管模式问题的主要策略………………………………………8

（一）优化征收体系应对策略………………………………………………………8

1.实施纳税服务“股所合一”………………………………………………………9

2.实现全面联合办税服务……………………………………………………………9

（二）优化管理体系应对策略………………………………………………………10

1.税收专业化管理 …………………………………………………………………10

2.建立管事制税源管理模式 ………………………………………………………11

3.推进信息管税实现“重点捕捞”…………………………………………………11

4.以“人岗相适”为原则整合管理资源……………………………………………12

（三）优化稽查体系应对策略………………………………………………………13

参考文献 ……………………………………………………………………………13

内 容 摘 要

随着时代的发展和社会的进步，尤其是我国税收征管体制改革不断推进和金税三期系统正式上线后，我国现行税收征管模式中存在的问题日益突显，本文将结合地税税收征管工作实际，就现行税收征管模式中存在的问题及其应对策略做一些探讨。

我国现行税收征管模式存在的问题及对策研究

随着时代的发展和社会的进步，尤其是我国税收征管体制改革不断推进和金税三期系统正式上线后，我国现行税收征管模式中存在的问题日益突显，本文将结合地税税收征管工作实际，就现行税收征管模式中存在的问题及其应对策略做一些探讨。

一、税收征管模式的基本内涵

所谓税收征管模式，是指税收征管过程中，税务机关在税收征管组织机构、税收征管形式和税收征管方法等方面所采取的规范形式和结合方式，其表现形式是税务征收、管理、检查，即征、管、查的组合形式。

众所周知，税收征收管理是税收制度的两个主要成因之一，因此1994年建立的相对稳定的新税制，决定了当前税收征管模式的相对稳定。从地税系统来看，总体上依然遵循1994年税制改革所确立的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化征管”的税收征管模式，其主要特征为：税务征收和税务管理实行机构内分离，税务稽查实行机构间的外分离。国家税务总局、省级地方税务局、市（州）级地方税务局是税收征管的管理层，负责税收征收管理工作的决策和指导；县（区）级地方税局是税收征管的执行层，全面承担着面向纳税人的征收、管理任务。办税服务厅是承担征收职责的主要部门，以“窗口”方式受理纳税申报及部份涉税事项的办理；税源管理所是承担管理职责的主要部门，仍然沿用以“管户制”为主要特征的税收管理员制度，以区域、行业、级次划分征管范围，实行税收管理员负责下的“各税统管”。

在这种征管模式下，纳税人以自主申报纳税为基础，通过税务机关和中介组织的双层服务，自选申报方式纳税；税务机关通过计算机对纳税人申报数据进行集约化采集、处理和分析，对未申报的纳税人进行催报催缴、对异常申报的纳税人进行监督指导、对不真实申报的纳税人进行纠正引导。

二、现行税收征管模式存在的主要问题

从历史来看，相对稳定的税收制度和税收征管模式为实现税收事业突破和国家经济建设做出了巨大的贡献。但是从长远来看，随着我国经济社会发展逐步进入新常态，一些矛盾和问题也日益显现。

（一）制度跟进不够

经济社会的不断进步，推动着税收征管的不断发展。而相对稳定的税制和征管模式，难以有效地推进法律制度、管理制度和操作制度及时跟进。如：随着税收现代化的逐步实现，税务机关已逐步将纳税申报义务还责于纳税人，税收征管工作已开始由以审批核准为主向以风险管理为主转变，相应的探索已经开始，但是相应的制度尚未建立；又如：税务工作需要采集大量第三方涉税信息，但是我国目前尚未颁布规范涉税信息交换工作的法律法规。

（二）资源配置不够

改革开放以来，我国市场经济得到空前繁荣，纳税人不断增多，税务部门“人少户多”已成常态，以四川省地税系统为例，截至2015年末，全省纳税人207万户，一线税收管理人员仅11267人，人均管户184户。而在新常态下，“人少事多”也已成为税务机关的主要特征之一，各级税务机关都不同程度以非常态的工作方式处理大量重要且持续的工作，各级层级不同程度地抽调基层人员，弥补日益增加的实体化运作所带来的人员不足，导致一线征管人员大幅减少，大量使用协税人员弥补空缺，致使“窗口”服务与“后台”管理更加脱节。

（三）分工协作不够

随着信息技术的不断进步，业务与技术融合迅速、新思维和旧模式碰撞激烈、传统分工边界逐渐模糊，现行组织体系亟待优化，新的分工和协作体系亟需建立，如：在现行征管体系中，税收管理员是大前端，是税收征纳沟通的主渠道和组织税收征管的决定性力量，而在现代管理理念引领和金税三期工程技术支持下的新分工中，税收管理员应是深化管理决策和实施风险管理的大后端。

（四）信息管税不够

随着信息时代的到来和“互联网+”思维在税务机关的广泛应用，目前税收征管数据已经实现省级集中。但是一方面，由于技术与业务融合难，信息技术在数据采集、系统支持、征管应用、决策分析等方面的应用效果并不理想，信息管税难以实现对传统征管的替代；另一方面，虽然涉税信息交换与共享工作不断取得新突破，但是税务机关对数据的挖掘、分析和应用，还停留在理念、认识和探索阶段。

（五）应对能力不够

经济和税收形势的变化，税务工作的突破和发展，对税务机关和队伍能力提出更高要求；纳税人数量急剧增长，亟需税务机关通过批量管理与按户管理相结合的方式办税，对干部队伍整体水平和个体能力双提高提出新要求。而在实践过程中，无论是队伍整体和职工个体，对新形势、新任务、新要求的应对能力均存在不同程度的欠缺。

（六）学习研究不够

在形势变化和工作发展中，面对新观念和新思路不断涌现、新制度和新技术不断推出、新情况和新问题不断出现的情况，学习掌握和调查研究任务将更加繁重。而当前，由于繁重的业务工作，各级税务机关对学习研究的投入力度，均存在不同程度不足。

三、调整现行税收征管模式的必要性

（一）新形势倒逼征管改革

随着中央基础性改革任务的完成，财税体制改革将迈向纵深。与之同时，经济增长方式转变、经济结构调整、法治政府建设等重大变革，也将对地税征管模式的变革产生深远影响：一是地方税收收入将难以保持传统的高增长速度。供给侧结构性改革的持续推进、积极财政政策的效应增强，使地税部门组织收入工作更加复杂艰巨，亟需通过实施风险管理实现“重点捕捞”。二是地方税主体税种培育尚待时日。营业税将随“营改增”退出历史舞台，企业所得税将随中央和地方事权划分移交国税部门管理，使地方主体税种缺失的现实更加严峻、税收征管体系重塑的紧迫性更加突出。三是税收现代化目标下征管服务将会实现多个转变。征管对象将从以单位纳税人为重点向各类纳税人全覆盖转变；税源管理将从属地网格化管理向跨区域、跨行业、跨层级管理转变；征管方式将从主要依靠事前审批向加强事中事后管理转变；信息管税将从粗放浅层管理向深度利用开发转变；治税格局将从部门管税向税收协同共治转变；税收治理将从一线管理模式到线上线下同步运行转变；服务场所将从业务大厅到网上办税、移动APP转变，这都需要转变征管模式与之相适应。四是税收组织人才保障思路必须调整。随着税制体系和税源结构的调整、经济主体发展的多元，税务机关的层级职责定位、内部资源配置必须发生变化，如：工作时制将向24小时不间断响应延展、干部队伍能力建设将向复合团队型转变、人才培养取向将向自觉性、系统性转变。

（二）新挑战要求征管改革

中央深化财税体制改革和国税、地税征管体制改革的总体思路，以及金税三期带来的信息管税战略理念，要求地税部门必须在制度体制和征管模式方面革故鼎新、主动适应、应对挑战：一是征纳对象性质改变、数量激增的挑战。“营改增”后，地税征管工作将涵盖更多的市场主体和极为庞大的自然人纳税人，课税对象中财产行为税收比重增大，势必带来征管模式的转变。二是传统征管方式难以适应的挑战。传统的 “以票控税”等征管方式将不再有效、商事制度改革将加快推行、税源管控和税收处罚的任务将进一步加重，使得现行税收管理员制度和岗责体系必须进一步变革。三是大企业管理、稽查管理面临深层次改革的挑战。面对集团经营企业增多、高收入高净值纳税人增多、跨区域涉税违法行为增多等问题，必须探索行之有效的稽查管理模式。四是干部队伍学习能力和观念理念更新的挑战。随着税收工作新领域、新要求增多，税务干部如何在知识更新、本领提升、能力强化方面与时俱进、主动作为，已成为必须马上解决的重大任务。

（三）新机遇促进征管改革

前进中有挑战，就必然蕴藏机遇。当前地税部门也面临着诸多利于促进征管模式改革的重大“利好”：一是财税体制改革的原则更加清晰。分税制财政管理制度不会改变，有利于澄清长期以来的争论，有利于统一思想认识，有利于干部职工集中精力、心无旁骛地抓好改革工作。二是地方税收体系构建的方向更加清晰。房地产税开征已处于立法阶段，个人所得税改革已提交方案，环保税开征之后将由地税部门负责征管，中央改革方案还同时确定了地税部门对收费基金的征管职责，使征管模式改革方向更加明确。三是经济税收止跌企稳的形势更加清晰。国家级八大创新改革试验区的建立、GDP预期增长的趋势、区域创新平台的建设、军民融合改革力度的加大、设立内陆首个自由贸易区等重大举措，将有效壮大税源，需要地税部门优化征管模式加以应对。四是税收征管质效提升的路径更加清晰。国地税合作实践、省级政务云平台的建设、税收征管法律法规的完善、国家预算体制改革都为税收征管模式改革工作打下了坚实基础。

四、应对现行税收征管模式问题的主要策略

按照中央《深化财税体制改革总体方案》及《深化国税、地税征管体制改革方案》的文件精神、《国家税务局、地方税务局合作规范》的工作要求和金税三期信息管税的战略理念，结合税务工作实际情况，本文就优化现行税收征管模式提出如下建议。

（一）优化征收体系应对策略

1.实施纳税服务“股所合一”

将县（区）级税务局服务征管股的纳税服务管理职责并入办税服务厅所在税务所，设立专司纳税服务职能的税务所，突破以往办税服务厅所在税务所只负责办理纳税事项和提供涉税服务的传统工作思路，使其直接承接市（州）级税务局纳税服务主管部门布置的工作任务，将本单位纳税服务工作规划、组织管理和监督考核职能纳入其工作范畴，从而减少管理层级，简化纳税服务流转环节；围绕纳税人的需求，倒推纳税服务工作，以纳税人满意为出发点和目标，通过批量处理和开放渠道，实现无差别化服务。

纳税服务“股所合一”能够呼应税制改革管理机构扁平化的总体趋势和金税三期工程统一纳税服务的工作要求，使业务骨干和财物配备得以向纳税服务一线倾斜，进一步夯实基层纳税服务和税务征收力量，营造良好的纳税服务环境和执法监督氛围；将规划、管理和监督职能直接赋予负责纳税服务职能的税务所，可以使纳税服务工作得以靠前指挥、纳税服务质效得以全面提升，能够在缓解服务压力、提高办税效率和强化舆情引导方面展现成效。

2.实现全面联合办税服务

本文所说的联合办税服务，并非国家税务总局所提出的传统意义上的国地税共同进入市县两级政务中心、国地税办税服务厅互派人员和国地税相互委托代征服务，而是指共建联合办税服务厅。

考虑到基层税务机关实际情况的不同，联合办税服务厅应分为两种形式：一种是同址办税服务厅。这种形式主要应用于办税地址相同的国地税办税服务厅，其主要方法为将两个办税服务厅合二为一，联合共建一个同址办税服务厅。另一种是分类办税服务厅。这种形式主要应用于办税地址不同的国地税办税服务厅，其主要方法为由国税部门负责建立企业法人类纳税人办税服务厅，由地税部门负责建立自然人、个体工商户、行政事业单位类和财产类纳税人办税服务厅，国地互派驻干部职工共同提供涉税服务。

在联合办税服务厅建立的同时，还应统一建立信息互享、征管互助、结果互认的征管流程，规范双方“全市通办”业务范围，全面实现“进一家门、办两家事、两税一窗办”；统一设置办税服务标识、自主办税服务区和纳税人等候区，共同提供涉税咨询和投诉处理服务；统一规范行政处罚标准，避免“一事二罚”、“尺度不一”等情况出现，最大限度保护纳税人合法权益；统一健全人员管理标准，使联合办税服务厅工作人员考勤、考核标准统一，考核结果共用互认。通过服务深度融合、征管适度整合、业务高度聚合，国地税共建一个办税更便捷、征管更高效、执法更规范、成本更低廉的联合办税新格局。

（二）优化管理体系应对策略

1.税收专业化管理

专业化管理，是指科学划分税源，实现税源分级分类管理。一方面，是将市（州）级税务局下设的直属税务分局确立为为负责重点税源大企业管理的税务局，将全市范围内所有大企业集中在该局统一管理，全面提高大企业税源管理质效；另一方面，是在县（区）级税务局分别成立负责重点行业管理、负责重点税源管理和负责一般税源管理的税务所，采用对企业纳税人按规模和行业、对自然人纳税人按收入和资产分类分级管理的方式，实现对相同类别税源的统一管理和基于不同税种、不同纳税人、不同区域特征税源的差异化管理，从而转变以往粗放型管理方式，使税源掌控更加全面细致，进一步提高了税收征管的精细化水平。

2.建立管事制税源管理模式

管事制税源管理模式，是指按照“重点税源精细管、一般税源规范管、零散税源专人管”的管理原则，取消传统管户税收管理员，将税收管理事项分类，由不同管事税收管理员分别负责处理不同涉税事项，从而改变传统“单兵保姆式”管理模式，实现新型“团队流程化”管理目标，使税源管理工作更加精细化和专业化。为使管事制税源管理模式更加高效，还应设置相互制约的岗责体系，从而实现事前事中防范和加强事中事后管理。管事制税源管理模式，不仅有利于规避传统管户制带来的廉政风险，更有利于促进税源管理更加科学高效、政策适用更加精准有力、税收执法更加规范一致。

3.推进信息管税实现“重点捕捞”

信息管税，是指以金税三期工程数据大集中为契机，通过建立专门数据管理机构、不断采集完善数据仓库、全面清理提高数据质量、规范管理提升运用质效，实现传统征管向信息化征管转变。“重点捕捞”，是指运用风险管理手段助推组织收入工作。在这种模式下，各级税务机关均应成立专司数据管理应用工作的风险防控职能部门；通过纳税人自主申报、税务所日常管理、核心系统数据整合、第三方涉税信息交换和共享等多种渠道，逐步完善数据仓库；建立统一的《数据录入工作指引》和“一口进，一口出”的数据管理运用原则；构建涵盖风险等级判定、数据应对处理、结果反馈应用等所有环节为一体的风险管理闭环，确保涉税数据能够得到充分、精细、高效运用，实现“重点捕捞”促收。

4.以“人岗相适”为原则整合管理资源

“人岗相适”，是指按精细化管理需要调整岗责体系，合理优化人力资源配备。通过以“人岗相适”为原则整合管理资源，能够使工作流程设置更加严谨、业务工作流与岗位深度融合；能够以纳税人涉税需求和税务机关工作要求为税收征管工作的发起源，改变“人找工作”的旧格局，建立“工作找人”的基层税收管理工作新格局。

（三）优化稽查体系应对策略

建立多部门联合“大稽查”工作模式，即改变选案、检查、审理、执行四大稽查环节均由稽查局一个部门负责实施的现行稽查模式，由服务征管部门人员实施选案环节工作，提高案件选择的准确率；由稽查部门人员专司检查环节工作，确保检查流程精准无误；由税政业务部门人员联合开展审理环节工作，提升审理流程及其结果的合法性；由税源管理部门人员负责开展执行工作，降低执行难度。在这种稽查模式下，不仅各部门都能发挥自身专长，使稽查各环节的准确性和合法性得到大幅度提升，而且由于四个稽查环节工作人员均在不同部门任职，能够最大范围防范廉政风险。

参 考 文 献

《深化财税体制改革总体方案》中共中央政治局2014.6.30

《深化国税、地税征管体制改革方案》中共中央办公厅、国务院办公厅2015.12.24

《国家税务局、地方税务局合作规范（2.0版）》国家税务总局2015.12.30

《天府新区局一人多岗“大稽查”模式成效初显》四川省成都市天府新区地方税务局2015.12.2