信息化条件下税收征管模式研究

一、税收信息化与税收管理的关系

二、现阶段税收征管模式的信息化缺陷

三、创新税收征管模式途径的几点思考

内 容 摘 要

随着税收征管改革的不断深化，税务部门的信息化建设水平也有了显著提高，如何依托和利用信息技术，创新征管模式、提高管理效能、优化资源配置、提升纳税服务，实现税收征管模式的创新，已成为一个重要课题。税收信息化与传统税收征管方式的矛盾，现阶段税收征管模式的缺陷，税收精细化程度较低等因素都制约了税收征管模式的创新。由此，信息化条件下的税收征管模式必须加强税收征管信息化建设，强化税收征管模式由“普遍撒网”向“重点捕捞”的精细化征管模式转变。

信息化条件下税收征管模式研究

   一、税收信息化与税收管理的关系   

如果把信息化比作高速公路，那么税收管理就是在高速公路上行驶的车辆；如果把信息化当作是轨道，那么税收管理就是轨道上奔驰的列车。税收管理依赖于信息化，作用于信息化；信息化服务于税收管理，承载着税收管理。

  从信息化建设的作用来分析，税收信息化改造着税收管理。税收信息化不可能脱离税务管理而单独发展，先进的税务管理模式和流程能够为税收信息化注入新的内涵，指导税收信息化正确、快速发展。科学化、精细化的税务管理也无法独立于信息化之外，必须要以信息化技术为依托，降低税收成本和提高征管效率，实现依法治税。在具体税收征管实践过程中，税收信息化与税务管理很难保持高度一致，因为税收信息化建设可以吸取其他行业、其他领域的一些先进理念，并在此基础上进行创新和改造，形成的先进模式和流程领先于现实税收管理工作。而税务管理只能是随着信息化发展水平的提升，去通过改造来适应税收信息化的发展要求，并根据它的需要对税务管理流程进行改革。因此，税务管理质量的提升始终依赖于信息化的发展速度，信息化的应用程度影响着税收征管效率。

从信息化建设的效率来分析，税收信息化牵引着税收管理。建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，形成科学化、精细化管理体系，就必须树立先进的管理理念，优化税收征管流程，并充分运用现代科技手段来推动税收管理的现代化。税收信息化“跨越式”发展的关键在于以税务管理体系的创新作支撑，将社会上各种微观的、单一的信息化创新活动上升为“政府工程”，通过开辟生产力要素优化组合和集成高效利用的途径，来折射信息化对税收管理所发挥的效率。因此，任何以信息技术取代管理和以管理取代信息技术的认识都是片面的。

从信息化建设的成果来分析，税收信息化推动着税收管理。税收信息化始终是手段，加强税收征管才是目的。信息化的实质性工作不是信息技术的应用，而是管理机制的改进与创新的过程。税收信息技术的发展既促进税收征管流程优化，又为实施税收征管流程优化提供了必要的条件。税收征管只有依信息技术来适应新形势下税收征管工作的需求，建立与之相适应的组织模式、管理方式和业务流程，形成环环紧扣、相互制约、相互促进的“流水线”，是税收信息化建设的首要条件和必然规律。税收信息化必须依托税收管理这个平台，科学地为税收征管服务，推动和实现税收管理的科技变革。

二、现阶段税收征管模式的信息化缺陷   

 税收信息化与征管流程是两个不同的“集合”。当两者的“元素”完全相同时，产生“并集”；当两者的“元素”部分相同时，产生“交集”；当两者的“元素”完全不同时，产生“空集”。在现阶段的税收工作实践中，由于信息化手段改造征管流程的程度不同，多数地区、多数时段处于“交集”或“空集”状态，制约了征管流程的优化，牵制了征管效率的提高，降低了纳税服务的水平。主要表现在：   

（一）信息手段与传统流程双轨并行，导致税收征管模式的驳杂多样   

  现行征管业务流程仍在传统模式下走“信息化新路”，既没有完全被信息技术改造，也没有扬弃传统运转模式，导致了征管格局的驳杂多样。一是信息运用仍有“手工模拟”的痕迹。当前税收信息化只是将原来的手工操作流程电子化，并未从根本上改造税收征管流程。虽然开发了一些应用软件系统，各项工作也都离不开计算机，但充其量只是实现了业务操作的无纸化，手工模拟的痕迹还很重。二是信息流程仍有“物理层次”痕迹。许多办税程序、业务流程都是按照传统手工方式设计的，程序复杂，环节太多；大多数核批环节并不掌握更多信息，只起到“信息经纪人”转手、传递的作用，没有让信息充分增值，上下、左右间信息也处于相对封闭状态。三是信息管理仍有“网络初始”痕迹。税收信息化程度满足不了税收管理的客观需求，已形成的信息在资料查询、数据传递、数据分析等方面还处于初级阶段，不能做到系统管理，集中处理、分析应用的能力很弱，信息采集、网络监控、数据分析还处在人工状态。四是技术与业务各打各的拳，征管部门与信息部门各按各的“套路”运作，配合机制不健全，更不明确，业务与技术的有序互动、合力推进的机制与环境还未形成，二者只是在某一时间点实现并轨，然后又沿着各自的轨迹向前演变。五是征、管、查之间职能定位没有充分考虑信息技术的需求，职责交叉重复，关系紊乱。   

（二）信息手段“孤军深入”与服务流程“滞后缺位”，形成纳税服务的层级反差   

  当前的信息化建设投入侧重对税收业务、行政管理、外部信息、决策支持等多面突进式的“信息化包装”，但操作中还处在“孤军深入”的境地。由于设计重点优先考虑税源监管，在一定程度上放逐了纳税服务，导致税收管理与纳税服务之间的关系失衡。一是集中化管理后，减少了征税成本却增长了纳税成本。对边远、农村的纳税人的政策宣传、咨询辅导、税务登记、发票供应等涉税服务不能做到及时有效。有的纳税人为了开一张发票要跑几十里山路，给纳税人造成极大的不便。二是基层机构收缩后，政策服务、办税服务、信息服务等滞后缺位，使城乡纳税人之间享受的公共服务无形之中产生了级差。三是征纳之间关注的重点方位不一致。纳税人最需要、最关切的是如何通过税收信息建设来满足网上申报、网上咨询、网上投诉等问题；而税务部门更多的期望是利用信息化硬件和软件的改造升级来强化税收管理，两者的愿望不同。   

（三）数据整合与开发应用步调不一，造成信息化监控税源的作用难以发挥   

科学的管理意味着如何以有限的资源整合发挥出无限的效能，使每一项税收业务的流转都在系统中留下痕迹，屏蔽掉人情操作和暗箱操作，成为税收执法监控的“利器”。但当前信息采集质量过低，影响了数据整合的利用率。一是数据可靠性差。现有数据采集的来源既有自身录入的数据，也有通过其他系统采集的数据，系统信息既有采集时采集不准、录入时输入错误，也有企业申报不实的问题，多种因素导致信息可信度较低。信息失真和数据的不全，难以达到较好利用效果。二是数据开发利用率低。目前基层采集的大量数据存入数据库后，只用于申报、开票等简单运用，其管理功能、分析功能、交换功能、监控功能和数据处理功能远远没有得到充分发挥。三是数据信息单一。目前税收征管信息系统中基础信息资料较为单一，税源监控、税务稽查、税控装置推广模块由于与现实工作流程不匹配，也很难达到预想效果。

三、创新税收征管模式途径的几点思考

我认为，在信息化技术高速发展的今天，如何深化改革建立制度体系，使传统征管手段与信息化征管技术相适应，利用数据共享、大数据分析、风险点管理等方法，实现信息化监控税源的数据整合，达到创新税收征管模式的要求，是我们要重点研究的问题。

（一）建立现代信息化条件下税收征管运行新机制

当前，税务系统已建成了功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的信息管理系统，税收管理和行政管理都广泛地应用了计算机手段，税务系统与工商、国土等部门的网络连接也具有了一定基础。这样的信息技术条件，对税收征管运行机制提出了新的要求：

1.征管业务“流程化” 

信息化的一个重要特征就是“流程化”，而税收信息化除了有这一特点之外，还有一个相对特殊的功能——“信息的增值利用”。要达到这一要求，征管制度、征管流程的设计要直接体现目的，直奔目标，避免目标模糊，并将手工操作下的征收管理诸环节进行整合重组，以适应信息技术条件的要求。

2.组织机构“扁平化”

从现代管理学的角度来讲，扁平化模式替代金字塔模式，是以信息化为主要标志的现代管理手段兴起后的必然要求。扁平化的组织机构是一种通过减少管理层次、压缩职能机构形成的新型团体组织结构，中间管理组织设置变得简单，管理程序简化，上层决策层贴近执行层，信息传输更加容易。

3. 管理手段“信息化”

税收管理活动中，税务机关对纳税人信息的管理要多渠道的采集、多方面的分析、多量次的运用（信息共享）。在税务机关现有信息技术条件下，管理手段“信息化”体现在，一是信息获取渠道要多，采集范围要广；二是信息研究要多角度、分析要多层次；三是信息利用要多量次。税务部门的信息利用，就是要避免每个子系统成为信息利用率低、信息资源浪费严重的“信息孤岛”，从而对税务系统内部管理实现“全过程监控”。

4. 纳税服务“高效化” 

在信息技术条件下，纳税人已不满足传统的纳税辅导、政策咨询等服务措施，而是盼望税务机关能够提供方便快捷、及时全面、重点突出、针对性和实用性都非常强的服务内容。因此，以创新的思维、改革的方法，积极适应和把握建立现代税收征管新格局的发展要求，努力构建符合时代特征的高效化纳税服务体系，是当前深化税收征管改革的重要内容。

（二）建立税收精细化管理的新途径

1.强化精细化的操作。在细化分解每一个税收战略、决策、目标、任务、计划、指令的基础上，税收信息系统的实施将进一步落实到人，通过信息系统的强化约束作用，管理活动中的每一个行为都有一定规范和要求，每个人都应遵守这种规范，从而使税务活动的基础运作更加正规化、规范化和标准化。

2.提高精细化的控制。精细化控制要求税收业务的运作要有一个细致流程，要有调研、计划、审核或审批、执行和回顾的过程，从而大大减少业务运作失误，杜绝部分管理漏洞，增强流程参与人员的责任感。

3.严格精细化的绩效考核。精细化的核算是管理者清楚认识自己管理绩效的必要条件和最主要的手段。基于精细化的信息系统可以有效地在业务运作的信息系统中嵌入时间、费用等，将税务业务运作的每一步关键步骤加以记录，并与确定的目标加以对比。例如纳税人电话咨询服务质量目标、申报业务处理时间和涉税相关财务活动等，从而建立可衡量的现代化绩效考核体系。

4.明晰精细化的分析、决策和规划。精细化的分析和决策是税收管理层宏观决策的有力手段和保障，是进行精细化规划的依据和前提。精细化分析是通过主要以信息技术为主的现代化手段，建立税收分析和决策支持系统，从多个角度和多个层次对税收活动的重大或敏感问题进行展现、预警、跟踪和判断。同时还要通过精细化的分析，去研究提高管理效率、解决税收矛盾的方法。

（三）建设税收管理员制度新体系

税收管理员是税源管理部门中复杂分类、分片管理税源，负有管理职责的工作人员。建立和完善税收管理员制度，实行由管户制向管事制的转变，是实施税源信息化、精细化管理的基础环节。完善税收管理员制度，要突出抓好以下三点：

1.建立健全岗责体系，明确税务管理员职责。将税源管理人员划分为信息采集岗、审核评析岗、调查核实岗、纳税评估岗，各岗位分工负责，各司其责。

2.建立电子平台，规范税收管理员工作任务。建立专门的税收管理员电子工作平台，按其岗位职责分别设立模块。信息采集岗负责信息采集工作，采集数据时对企业的内部信息和外部信息同时兼顾，数据采集后转审核评析岗进行有重点的分析，分析时应根据不同的行业和企业采取不同的分析方法，有的重点分析关联企业信息，有的重点分析物流信息。发现疑点及时进行调查核实并转纳税评估进行评估。调查核实和评估结束后发现的利用增值税发票偷税和其他重大偷税问题的及时转稽查部门进行查处。

3.强化岗位责任制和执法责任追究制。充分利用税收软件的功能、严格按照税源精细化管理各类标准进行考核，并利用电脑对税收管理员电子平台记录情况进行自动打分考核，促使每一个管理员的积极性都调动起来，促使每个精细化管理点都能达到规定的工作标准和质量要求，这样才能真正发挥精细化管理的作用，达到精细化管理的目的。

（四）建成数据处理分析管理新模式

要实现信息化条件下的税收征管模式创新，全面、真实、准确的税收征管基础数据必不可少。税收征管基础数据是税收征管工作的“基石”，是实现信息管税，深化税收风险管理，推进税收科学化、精细化管理的关键环节。税收征管基础数据质量的高低，直接影响和制约着各项税收征管工作的效率和质量。特别是随着征管数据的省级集中，海量的征管基础数据不断集中并被应用到各类信息共享系统和税收征管实践中，我们要坚持“打基础、利长远”思路，从规范征管数据审核、归档、运用等方面入手，不断提高征管基础数据的准确性，为税源精细化管理奠定坚实的基础。

1.把好数据采集关，严格系统数据审核。数据采集是推进税源精细化管理的重要基础性工作。在全面落实好《征管法》规定的纳税人银行帐号、财务会计制度、财务会计处理办法、会计核算软件等备案制度的基础上，加强内核外调，掌控涉税信息。进一步强化税务登记管理，加强对税源动态信息的采集和更新，坚持每季度定期深入企业实地了解采集影响税源变化的信息，逐步建立健全纳税人电子档案库，实现纳税人信息的一户式存储。

2.强化案头分析和预测。依照税源管理精细化实施办法，通过对申报数据的加工整理，按照不同类型纳税人的特点，分别确定税源监控管理的内容和标准。

（1）对大企业税源，要充分应用金税工程、税控装置、电子报税及票表稽核等现代信息技术，在做好日常管理、评估工作的基础上，全面掌握企业基本信息，强化物流信息和资金流信息的监控分析，防范关联企业税收转移，综合评价企业经营能力和纳税能力，科学预测税收收入，堵塞税收征管漏洞。

（2）对中小企业税源，要从不同行业纳税人生产经营状况，涉税信息及其变动规律分析把握入手，分行业确定监控方法，建立监控指标体系，采集纳税人相关信息并运用科学的分析方法和模型对纳税人申报纳税真实性和准确性进行综合评定。

（3）对个体双定户税源，在管理重点上突出抓好个体大户和临界起征点业户的管理，在管理手段上实行以票控税和电子定税。

通过采取静态分析和深入走访纳税户实地核实相结合的方法，掌握纳税人的税赋情况和变化趋势，通过分析也可以发现日常税源管理中存在的薄弱环节，为后续的税收管理工作提供可靠的依据。

3.把好数据归档关，规范征管档案管理。实施征管资料电子化管理，保证征管资料的归档率和完整率，同时在掌握基础数据的基础上，利用统计软件计算出相关的税收指标，建立税收征管预警监控体系，根据不同时期、不同地区、不同行业的监控指标上下波动幅度确定其预警值。纳税人某项指标出现达到或超过预警值时，相关岗位工作人员可以及时跟踪监控，对预警提示问题需进一步分析审核的，则可转入纳税评估，从而真正强化对纳税人的有效管理。

4.定期清理数据，提高征管数据准确性和利用率。核心征管系统上线以来，征管基础数据在类别、口径、数量上的繁多，造成数据采集、录入、一线征收人员操作等方面容易出现错误，然而信息数据实行省级集中，对失真、错误数据的处理权也集中在省一级，基层税务机关发生的失真、错误数据只有逐级上报到省局才能删除，建议在保证系统正常运行的前提下，给予基层网管员充分的清理权限，使数据清理压力有效的分流；同时，需定期检查和集中评定审核纳税人电子档案库中电子数据与原始凭证及核心征管系统数据的正确性、一致性，检查数据信息的及时性、完整性、真实性、和匹配性，及时淘汰垃圾数据，最大限度提高数据信息的利用率。

（五）建立整体联动，多部门信息共享的新局面

攀枝花市地税局牵头建设了涉税信息交换与共享平台，依托市委市政府，推动平台上线运行，目前已有财政、国税、地税、工商、质监、住建、房管、国土、人社、食药监10家单位上线使用，累计交换涉税信息350余万条。对地税部门而言，对内部信息资源利用与整合是自身可掌控的，而社会信息资源是不可控的，需要相关部门的协调与配合，建立起部门之间数据交换、信息共享、业务联动的运行机制，为政府宏观经济决策提供依据，逐步实现从这个平台上获取各相关职能部门的信息，促进税收管理信息来源的社会性、时效性、系统性、连续性和真实性。 一是广辟税收信息源头。对外，税收的社会信息要实现包括国税、地税、工商、海关、公安、房管、国土及政府和纳税人等与税收管理密切相关的信息实现高度共享，提高各职能部门之间的传递速度和开发利用率。二是进行科学分类。对社会化的税收信息按照直接信息、间接信息、关联信息进行分类，并通过系统分析进行加工整理，使税收信息具有系统性。三是建立税收信息库。从多渠道收集的税收信息，特别是外部流动信息，要及时录入税收信息库加以存储，使已生存的税收信息具有流动连续性，并为税收精细化管理及时、准确地提供有效的信息分析资源，使税收管理能够对症下药，达到有效监管的目的。

参 考 文 献

1、钱宝荣，《现代税收征管模式的探索》，《财经论从》2003年第5期

2、金丽媛，《税收信息化中的电子档案管理》，《税务研究》2013年第3期

3、杨煜川，《关于我国税收信息化建设的若干思考》，《西南财经大学》2010年第10期

4、高明辉，《税收管理现代化、税收信息化与“大集中”的关系辨析》，《全国税务信息化技术应用与建设成果交流论坛》2008年

5、王明毅，《税收征管信息化研究》，《东北财经大学》2006年