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试论我国政府会计现状及改革
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查看 XCLW105585 试论我国政府会计现状及改革
一、我国政府会计信息披露的需求。
二、我国政府会计信息披露不充分的表现及原因
(一)、不充分的表现
1、会计核算基础的制约
2、信息适用范围较小
3、会计核算内容较小
4、会计报告信息不完整
(二)、我国政府会计信息披露不充分的表现及原因
三、规范我国政府会计信息披露的建议
内 容 摘 要
在我国,政府会计信息除了供各级财政部门在实施财政管理职责中使用,主要有三个方面:一是各级政府部门及相关部门决策时作为信息基础使用,二是各级人大行使监督管理权限中使用,三是社会公众、债权人和其他资助者监督管理使用。随着法制化、民主化和政务公开的推行,各方面对政府会计信息的需求越来越高。他们不仅关心当年的预算收支执行情况,而且逐渐关注诸如国有资本保全、社会保障资金管理、市政建设项目效率、环境保护问题,也就是说要求获取与政府全部财务活动和财务受托责任相关的全部会计信息。政府会计部门是政府信息系统的有机组成部分,是政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。因此,政府职能的转换要求推进政府会计标准建设和政府会计改革,而政府的会计改革又能促进政府的转换,体现“立党为公,执政为民”的精神。与此同时政府出于,纳税人|、国债购买者投资历者等政府资金的投资者提供有用的信息的需要,出于监控对财政资金的使用和加强对政府自身资产和负债的管理的需要,也需要有相应的政府的会计核算标准和财务报告制度相配套。
试论我国政府会计现状及改革
在我国,政府会计信息除了供各级财政部门在实施财政管理职责中使用外,主要有三个方面:一是各级政府部门及相关部门决策时作为信息基础使用,二是各级人大行使监督管理权限中使用,三是社会公众、债权人和其他资助者监督管理使用。随着法制化、民主化和政务公开的推行,各方面对政府会计信息的需求越来越高。他们不仅关心当年的预算收支执行情况,而且逐渐关注诸如国有资本保全、社会保障资金管理、市政建设项目效率、环境保护问题,也就是说要求获取与政府全部财务活动和财务受托责任相关的全部会计信息。随着我国经过20多年的改革开放,市场经济环境发生了变化,尤其是政府职能的转换、公共财政的职能的转换、政府级效评价机制的建设、公共财政体制的确立等。对反映政府经济活动的政府会计信息都提出了很高的要求。
在整个政府信息系统中,会计信息起着十分重要的作用。政府财务报告关注整个政府的 资产负债状况和营运绩效,可以完整反映政府财务状况、运营情况和现金流量,有助于解脱政府公共受托责任,满足人民大众等利益相关者的信息需要。政府会计部门是政府信息系统的有机组成部分,是政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。因此,政府职能的转换要求推进政府会计标准建设和政府会计改革,而政府的会计改革又能促进政府的转换,体现“立党为公,执政为民”的精神。
在公共财政体制下,保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明,要考察部门预算的合理性及其执行效果。要考察政府采购成本的公正性,要对财政的安全使用有效的监控等,都需要相应下政府会计信息作支撑。与此同时政府出于,纳税人|、国债购买者投资历者等政府资金的投资者提供有用的信息的需要,出于监控对财政资金的使用和加强对政府自身资产和负债的管理的需要,也需要有相应的政府的会计核算标准和财务报告制度相配套。
在我国财政部门以及其它有关部门都在逐步建立起的政府绩效评价体系,以对政府部门进行制约和监控,在政府绩效评价体系的建设过程中,政府绩效评价标准的设计固然重要,但是为政府绩效评价提供参考数的政府会计信息和其它有关信息则更加重要。比如,如果要评价财政项目的有效性,就必须依赖于政府会计提供项目成本的信息和由项目所形成资产的信息,如果要评价某一政府或者部门的工作业绩和可持续发展能力,就需要依赖于政府财务报告中所包括的营运绩效表和资产负债表所提供的有关收入、费用、资产、负债信息等。
一、我国政府会计的重要性及存在的问题。
1、披露不充分的表现
会计核算基础的制约。我国预算会计采用收付实现制,不能反映完整的运营业绩,导致资产负债表和预算执行情况表不够真实,难以真实反映政府财政能力和财政责任,不利于有效披露和防范财政风险,实施高效的财政预算管理。
2、信息适用范围较小。我国政府会计信息的使用者,局限于财政部门和预算单位。
3、会计核算内容较小。现行财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计反映的各级政府或行政单位、事位单位的预算执行情况及财务状况,没有全部涵盖公共服务体系的内容。这样既不能适应市场经济条件下政府资产多样化的要求,也不能适应部门预算,国库集中收付制度、政府采购制度等财政改革的要求。
4、会计报告信息不完整。现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表。其中财政信息主要通过资产负债表反映。资产负债表通过“借入款”项目,反映截止到某一时点财政借款引起死债务本金数额。预算会计报告也只能够解释和披露显性负债信息,对隐性负债风险和或有负债就无法做出客观评价,既不利于广大人民群众加强对政府财政运行情况的监督,也不利于政府实施有效的宏观经济调控。
5、会计核算方法的制约,我国政府会计不是实行成本核算,即使有成本核算,也是内部成本核算,也没有利润和利润分配的核算。
二、我国政府会计存在问题的原因。既然我国政府会计如此重要,但又存在严重的问题,要扭转这种现状,笔者认为首先应分析造成它的的问题分析如下:
1、尚未建立政府会计,1998年1月1日起实施的新预算会计制度,虽然是一次适应社会主义市场经济要求进行的一次重要改革,但并没有把建立政府会计作为改革目标。随着部门预算、政府采购,国库集中支付等财政管理改革的推行,探索建立中国的政府会计制度问题已摆在眼前。
2、会计主题情况复杂。我国政府机构庞大。职能范围广泛,财务活动广,政府会计主体复杂程度远超过西方市场经济国家。我国各级政府的组成部门是明确的,但部门之下有二级、三级机构,行政机关之下有事业单位;同时,事业单位中有一部分属于企业代理管理了。我国科教文卫、农林水气、市政公用等单位的主要兴办者和主要投资者是政府,国有资产分布广泛。这些特点,无疑给建立这个政府会计体系带来技术上的困难。
3、财政职能有些弱化。当前作为政府对外披露会计信息的窗口,财政部门并不能全面反映政府的全部财务活动和财务受托责任的履行情况。财政部门呵呵其他部门拥有预算分配权,财政部门也面临着加强预算资金监管的问题,对预算内外资金统收统支的财政综合预算管理尚不完全实施。因此,要如实反映政府活动的全貌,还有待进一步理顺关系,加快财政管理体制的改革。
4、财政体制还不完善。目前下级政府的相当一部分财力,是通过各种通道向上级政府争取来的,有一定的不可预见性。上下级政府之间还存在着上级开口子下级拿钱,下级办事向上级伸手的情况,影响了政府会计信息的可靠性,有待于在进一步划分政府事权的基础上,实行彻底的分级分税制。
5、会计基础工作、薄弱。特别是在底下的政府部门和单位,一些个别领导为达到自己的某种目的,故意用一些专业不对口的人做会计,正规的大学财会专业毕业生闲置不用,造成会计人员平均素质偏低,会计执法相对松弛,部门和小团体利益膨胀,会计信息存量存在瑕疵,由各单位、各部门、各级政府逐级汇总的会计信息的真实性难以保证。
6、监督机制尚不完善。独立审计是保证会计信息披露的真实性的必要环节,美国联邦政府及地方政府的财政报告都必须经过独立审计机构的审计才能提交给国会。而在我国,财政报告还没经过独立审计的先例,官方的审计机构也政府序例,审计监督的效果有待提高。
三、规范我国政府会计的建设,针对造成我国政府会计问题的原因,笔者提出几点规范建议。
1、明确政府会计信息的使用者极其需求,使政府会计为之服务好。政府会计信息使用者应包括:立法机关,主要指全国人民代表大会极其常务委员会;人民包括纳税人和接受服务的对象等;债权人,包括提供贷款的各级金融机构、购买国债的单位和个人;各级财政部门、上级主管部门、税务部门、审计机关、计划统计部门等。他们在不同程度上需要关于政府的财务状况、收支状况和现金流量的信息,关于政府管理是否遵守法规的信息,关于政府工作效率和效益的信息。
2、积极开展政府会计研究,使我国政府会计即可能与我国国际惯例一致。从世界范围看,建立一套完整的政府会计准则体系,定期编制政府综合财务报告,反映政府的各项资产,负债、收入、费用或者支出和现金等信息,已经成为国际上加强政府公共管理,提高财政透明度的重要手段和通行惯例。我国应借鉴国外经念,充分考虑中国国情的基础上,集会计理论界与实务界的合力,逐步尝试建立适应我国社会主义市场经济体制要求的政府会计体系。
3、进一步研究适合我国国情的会计核算基础。研究我国的会计基础,总体思路应当是积极稳妥、考虑实行修正的权责发生制,即实行有限度的权责发生制,对确认资产和负债的范围做出限制,结合我国财政管理的政策取向和具体情况,积极稳妥地改革政府会计的核算基础,与政府会计准则的制定和发展步伐相适应,分部分、分步骤地实行权责发生制。
4、进一步建立新的统一、规范的政府会计制度体系,扩大政府会计制度的核算范围。新的会计制度体系,应将主要依据统一、规范的政府会计准则体系,并将包含现行总预算会计制度,行政单位会计制度、事业单位会计制度以及国有建设单位会计制度的相关核算内容,在具体构成上,包括一整套规范、系统、统一的会计科目体系和帐目处理规则,既能保证各个政府单位独立进行本单位财务管理和会计核算,又能保证会计信息之间的有效衔接,保证财政部门及时、准确掌握会计信息,加强对单位财务会计管理的监控。扩大政府会计的核算范围,增加政府会计的核算功能,逐步将固定资产、基础设施等纳入政府会计核算范围,并随着政府会计准则体系的发展和完善,根据改革需要,不断了展和完善政府会计的制度体系。
5、进一步改革和完善现行预算会计制度,从主要满足政府内部管理者需要,转向同样重视外部信息使用者的需要。现行预算会计从制度设计到相关补充规定,都把注意力集中在具体业务的处理和控制上。各级财政部门每年布置、填报、汇总、上报的大量财务报表,都是按照当年上级布置的要求填报,年年有变化,只有专业人才才能准确理解其含义。因此,可以进一步规范预算会计信息的披露形式,满足各级人大监督预算执行情况的需要。
6、以真实反映政府全部财务活动和财务受托责任的履行情况为目标,构建完整的由政府财务报告、分项财务报告、统一财务报告表、附注及其它财务信息组成的规范的政府会计信息披露体系。可以借鉴西方国家政府会计普遍采用的基金会计模式,按照资金运动的不同性质和内容,分政府基金{包括一般基金、建设基金、偿债基金等}、权益基金{包括国有资本金、政府采购基金等}和受托基础金{包括职工养老金、失业金、医疗基金、住房公积金等},分别核算,各自作为独立财务报告的主体。同时将现行财政预算报告扩展为政府财务报告或者分别重新定义政府财务报告和财政预算报告,从而形成财务报告体系。
7、强化财政职能,巩固财政部门在政府会计信息披露中的权威地位。应当加快财政管理体制的改革,坚持全面落实收支两条线、综合预算管理、国库集中支付等一系列制度规定,严肃财经纪律、逐步杜绝各种体制外、制度外的资金运动,使财政部门真正成为真实反映政府会计财务活动的窗口,使得计划、统一等部门披露相关信息能够与财政部门披露的会计信息想互关联、相互印证,真正使得各级政府成为人民群众“看得见”、“看得清”的政府。
8、提高会计基础工作水平,保证政府会计信息的真衬性。改进审计监督,加大会计执法力度,整顿会计工作秩序,打击各种弄虚作假的行为。结合在行政事业单位推行会计委派制,明显提升会计队伍的素质和会计基础工作水平,切实保证“不做假帐”。逐步把独立审计机构的审计结论列入政府会计信息披露的必要内容。
9、进一步研究与政府会计信息相关的配套措施。政府会计信息领域范围宽、涉及面广,因此,研究政府会计信息,还应研究有关配套措施问题。如研究开展行政事业单位固定资本论清理工作,以摸清政府单位家庭;研究对政府会计实行职业化管理和继续教育的机制,以进一步强化政府会计领域人员的职业道德建设,提高业务素质和政府财务管理水平;研究开始能同时满足财政部门和各单位会计核算要求的政府会计信息系统,实现单位编报用款计划,提交会计申请,形成会计记录,自动生成会计报表等。
10、进一步拓展对政府会计信息的分析和应用。政府会计披露制度的改革不可能一蹴而就,只有充分的发挥政府会计信息披露在各级人大监督、评议、检查政府及其他部门工作中的应用,在分析政府的收支结构、改善政府财务状况中的作用,在维护政府证券正常发行,交易中的作用,在促进国际经济交流中的作用,才能够形成良性的发展机制,在实践中加深社会各界对政府会计信息披露制度的重要性的认识,推动政府会计信息披露制度的改革取得预期的效果。
11、懂得规范好政府会计信息披露应是本国的国情。循序渐进,逐步实施。世界各国的改革实践表明,政府会计信息披露必须立足国情,循序渐进。如德国是在较低级的政府成面从适合本量化的公共服务领域着手部分引进权责发生制;波兰的改革是对部分项目在有些环节引入权责发生制核算方式。规范好我国的、政府会计信息披露制度,也应立足我国的国情,政治、经济、财政预算管理及行政事业单位的实际情况,在深入调研、科学分析的基础上,设计等合中国国情的具有实用性和可操作性的改革方案。认真考虑好规范好会计信息的目标、范围、项目、步骤等关键因素。
12、规范好政府会计信息是个复杂的系统工作,需作好有关准备工作。世界实行了政府会计改革的各国,尽管改革的成面与程度有所不同,且范围不是很大,但都做了大量的准备工作,而且有些配套措施仍在建设中。由于我国的国情较为复杂,要规范好我国的政府会计信息披露,更应进行大量细致的前期准备工作。一是要借鉴国外经念,立足中国国情,设计好我国的改革思路,二是对我国的行政、事业、建设单位和非政府性组织进行清理里、摸请政府资产的底数,科学的界定中国政府部门的范围,确定政府会计管理的使用主体。三是要修订、制定、完善有关政府会计管理的法律、发、规章制度,为改革的实施奠定法律基础。四是要结合“金财工程”的建设,研究政府会计信息改革中涉及的帐务处理等操作问题,逐步建立我国统一的政府会计信息系统,为改革的推行提供有力的技术保障。五是要解决单位财务管理等不同成面管理间的协调问题,消除体制性与政策性障碍,为改革的顺利进行实施创造良好的运行环境。
参 考 文 献
1、《预算管理与会计》2004年第10期、12期。
2、《预算管理与会计》 2005年第6期。
3、《经济法》财政部会计资格评价中心,2004年11月出版。
4、《会计实物》(中级会计师资格考试),2004年11月出版。
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