浅谈公路BOT投资项目的风险与防范-----以四川省一级公路BOT项目为例

-----以四川省一级公路BOT项目为例

目 录

一、现阶段公路BOT项目的运作模式及融资模式的优势…………………4

（一）运作模式……………………………………………………………4

（二）融资模式的优势……………………………………………………5

 二、四川省一级公路BOT项目的风险分析…………………………………6

 （一）完工风险……………………………………………………………6

（二）运营风险……………………………………………………………7

（三）金融风险……………………………………………………………7

三、风险防范措施……………………………………………………………8

（一）项目公司对完工风险的应对………………………………………8

（二）运营风险的应对……………………………………………………8

（三）金融风险的应对……………………………………………………9

（四）其它…………………………………………………………………9

 四、结束语…………………………………………………………………10

内 容 摘 要

公路在我国国民经济发展中起着重要作用。公路建设需要巨大的资金投入。因此BOT融资模式在我国的公路建设中得到了越来越广泛的应用，但是由于法制不完善、运作不规范、投资环境不太理想，我国公路BOT项目在实施过程中存在许多风险。重点探讨公路BOT项目风险和防范措施，以使BOT融资模式能更好地为我国的公路建设服务。

浅谈公路BOT投资项目的风险与防范

-----以四川省一级公路BOT项目为例

公路在我国国民经济发展中起着重要作用，而公路建设需要庞大的资金。目前我国总体经济还比较落后，从国家发展来说，需要做的事很多，不能拿出较大资金用于公路建设，所以公路建设对于融资方式的需求已急不可待。经调查分析，国际融资通用方式BOT（建设、营运、移交）是解决资金缺口的一种很好的方法。

BOT项目方式于90年代传入我国，开始主要用于水利、电厂、基础设施建设等，现在BOT项目方式在高速公路建设中得到了越来越广泛的运用，如广佛公路、金湘高速、津宁高速、渝遂高速公路等。但是在公路BOT项目的实施中不可避免地遇到多种风险，如1990年建成的广佛公路，通车初年的交通量仅为预测交通量的40%，1991年为预测量的60%，1992年为80%，直到1993年和1994年才与预测交通量基本吻合。因此，可以看出，BOT项目中风险的存在直接影响项目的收益。

加快公路建设的关键在于资金的筹集。改革开放以来，我国高速公路的融资方式已经由计划经济体制下的单一依靠政府投资，逐步发展到政府融资和社会融资结合、金融资本与产业资本相结合的各种融资方式。在实践中除了运用银行贷款、股权融资、债券融资等传统方式外，也逐渐形成了一些适合市场机制的创新模式，BOT融资方式就是其中之一。一方面，高速公路建设的BOT融资方式有利于增加引进外资和吸收国内民间资本的渠道，在宏观经济发展上具有重大意义；另一方面，高速公路BOT项目投资回收期长、风险高也是不容忽视的问题。如何将多种风险的综合影响降到最低，就需要我们对公路BOT项目中存在各种风险进行分析和有效控制，从而有效地推动BOT项目方式在公路建设中的发展，加快我国的公路建设步伐。

一、现阶段公路BOT项目的运作模式及融资模式的优势

（一）运作模式

公路BOT项目的一般融资结构形式为：成立一家专门的项目公司，项目公司与承建方签订建设施工合同，接受保函，同时授受分包商、供货商的包佑函权益转让，并与运营公司签订运营合同；项目公司与银行等贷款机构签订协议，同时与出口信贷机构签订买方信贷合同，银行以项目资产作为抵押为出口信贷机构的贷款担保，项目公司担保信托方转让收入。

项目公司是基于一系列协议书之一的由多种组织组合而成的严密的商业组织，它是项目的直接承办者。各组织在项目特许期内，相互配合、遵守协议，对不可预见因素的处理遵循在不严重损害自身利益的前提下相互谅解的原则，使整个项目最终得以顺利实现。

政府通过对项目技术、经济和法律上的可靠性研究，选择适合进行BOT模式的高速公路项目。在BOT公路项目实际运作中，一般包括BOT公路项目的确定，BOT公路项目的招标准备、招投标过程、合同谈判阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段等。

（二）融资模式的优势

BOT凭借自身特有的优势在我国的基础设施建设中已受到了广泛的关注，采用BOT模式建设基础设施的主要优点有：

1.通过BOT方式，吸引国内外私人投资，可以缓解政府建设资金的不足，并且免去了政府借贷和还本付息的责任，减轻政府财政负担。

2.由私人机构以BOT方式承担项目运作，会比政府部门效果更高，可以避免基建项目建设超支的现象发生，还可以提高建设项目的设施和施工质量，缩短施工期限，降低费用。

3.BOT方式可以吸引国内外投资者向公路等基础设施投资，使之真正取得规模经济效益，实现基础产业发展的良性循环。

2004年6月，湖北襄荆高速公路正式通车，项目总里程185.415公里，概算总投资44.85亿元。标志着中国第一个大型高速公路BOT项目结束建设期，开始进入运营获利期。襄荆高速公路最终实际完成投资36.85亿元，节约投资17.8%，实际每公里造价1987万元，远低于国内同期高速公路造价。在2005年国家审计机关对该项目的工程竣工决算审计中，审计核减金额仅仅600余万元，未出现一例建设基金挪用、虚假隐蔽工程结算、重大违规变更等问题。襄荆高速公路建设节约投资比例之高、审计核减问题之少，在全国高速公路建设中是少见的。这主要得宜于采用BOT方式动作，业主及投资方将企业的建设期的投资成本与长远利益结合起来，建立了较为完善的现代企业制度和内控制度，形成了一套科学的基金管理和控制体系。随着湖北襄荆高速公路的正式通车，BOT融资方式进入了一个新阶段，此高速公路的建设和运营将会给BOT融资建设提供新的实践经验。

二、四川省一级公路BOT项目的风险分析

BOT融资模式的设计是科学的，在高速公路等基础设施建设中也存在诸多优势的同时也存在不足，公路BOT项目的风险与其他项目不同，具有明显的阶段性、复杂性，受政府的影响较大，风险保障程度不高。具体表现在以下几个方面：信用风险、完工风险、运营风险、金融风险、政治风险、不可抗力风险等。

现有四川省一级公路BOT投资项目，该项目地处盆地西南边缘，位于三个城市的三角中心地带，地理位置十分突出，公路运输是当地主要的运输方式。依据四川省“十二五”发展战略，该项目于2010年3月被列省重点开工建设项目，项目的建成将推动当地社会经济的全面发展，并可促进地区经济发展和土地开发展的需要。该公路项目全长60公里，总项目投资概算为35亿元, 建设期为3年，资本金及建设资金投入比例按3:4:3分三年投入；由投资人出资在注册成立项目公司、运营公司。运营公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、养护维修、债务偿还和资产管理实行全工程负责，项目公司负责项目的施工建设。项目竣工后运营期前10年，根据实际收费收入和运营成本，政府将给予项目公司当年实际投资额的收费收入和运营成本的差额部分等额财政补贴。

本文主要以该公路BOT投资项目为例，重点分析其中的完工风险、运营风险和金融风险等。

（一）完工风险

一般完工风险可造成项目公司建设成本增加，利息支出增加，项目现金流量不能按计划获得，货款偿还期被迫延长或无法偿还等重大损失。完工风险主要在于本项目的建设阶段，是BOT融资的主要核心风险之一，该公路BOT项目规模大，建设周期长，完工风险较大。从目前的实践来看，若因设计失误，资金周转不畅，承建商建设开发能力不足，项目成本失控，政府干预或自然灾害、地质灾害等不可控因素导致项目不能按要求完工的情况时有发生。

1、项目征地拆迁影响：该项目公路全长60公里，项目占地约3500亩，征地、拆迁、补偿、协调复杂，工作难度大，如地方政府的征地拆迁工作不能按预定时限完成，将对项目如期开工及预计的建设工期产生较大影响，进而影响到项目营运期效益。

2、成本超支：该公路工程贯穿盆地边缘地带，特别的地质构造复杂，或加上自然环境等多方面的影响，可能使施工的成本上升和进度受到影响，另外施工用原料价格波动较大也会造成成本超支等。

3.延迟完工：该公路项目存在拖延完工的可能性，主要有资金未及时到位，工程技术力量不足，后勤支持不到位，自然环境等多方面的原因。

（二）运营风险

运营分析存在于公路BOT项目的试运营和正式运营阶段。主要在项目的建成运营后，在运营和维护过程中，可受技术、生产经营管理和市场因素的影响，是BOT融资另一个主要的核心风险，表现在以下几下方面：

1、经营管理影响：项目运营方对于公路项目的经营管理能力是决定公路BOT项目质量控制、成本运营效率的一个重要因素，公路BOT项目建成投产后的实际运营中，运营者业务素质或管理水平面的问题可造成公路应有的效益不能正常发挥，会出现低于设计能力的经营风险；再者如果经营管理缺乏专业技术也会对营业效益产生影响，如何去保证公路的路面状况，在维修过程中如何减少对车辆通行能力的制约，项目配套设备是否适用，技术人员的专业水平与职业道德能否达到要求等。

2、运营环境影响：主要是指突变的气候条件的限制。从该公路所处地理位置分析来看，位于盆地边缘，公路环绕高山、深丘、河谷等复杂地形，海拔平均约3000米左右，且年降雨量较大等特点，公路的运营时期，或将受到恶劣气候条件及自然灾害的不利影响，如遇雨、雪、雾天气，车流量较相应减少；洪涝、塌方、泥流、地震等均会对路面、路基等道路设施造成严重破坏，导致道路暂时无法正常通行，从而减少项目公司通行费收入等。另外，交通、通讯以及其它公用设施等后勤条件是否能够保持长期持续便利也将影响项目的正常运营。

项目投产运营后的市场环境也是影响成功与否的另一个关键因素。BOT融资方式的市场风险主要有价格风险、竞争风险和交通流量风险，这几种风险相互联系、相互影响，很难截然分开。其中交通流量的风险最大，工程可行性研究的偏差或区域交通规划的变化，都会影响交通量增长。

（三）金融风险

1、项目融资及财务成本风险：该公路项目需要全额筹集项目法人资本金及项目建设资金，其中：投资人需自筹项目法人资本金9.21亿元；项目法人公司需筹措约17.07亿元的项目建设资金。经投资人与合作银行接洽，银行方面对此类BOT项目虽然兴趣较大，但融资成本相对较高。因此，投资人需要充分做好资本金筹措预案，以及项目建设资金意向性筹措预案，预防出现融资不能按时到位的风险。

2、利率风险：该项目建设资金筹措金额较大，项目建设期预计3年，项目收费期30年。在项目建设期和运营期，金融市场资金成本存在不确定因素，在制定实施性融资方案时，资金利率变化对财务成本的影响，将增加项目实施过程中的财务压力。

3、项目建设期及运营前期对投资人财务状况有一定影响：通过项目运营期投资效益的分析，项目建设期及运营期前8年，由于项目贷款余额较大，支付的贷款本息较多，且项目运营前期的运营收入不高，虽可取得财政补助收入保持项目盈亏持平，但较高的负债额度及还本付息压力对公司当期财务状况将产生一定影响，一定时间内投资人资产负债率将攀升，并影响投资人经营现金流。

三、风险防范措施

（一）项目公司对完工风险的应对

1、投资方与建设方成立联合体与业主方组建项目公司， 三方分别按占股30%、40%、30%比例出资，均以货币方式出资到位。业主和投资方对建设方的专业背景、技术水平和财务能力进行了详细调查。

2、订立惩罚性条款和具有吸引力的竣工奖使完工迟延风险最小化。由业主方全面负责该项目征地、搬迁、安置工作，确保工程顺利推进；投资方与建设方也应按照协议认真履行义务，若任何一方违约，导致本项目不能按时建设完工，违约方支付守约方违约金人民币1000万元并赔偿损失。

3、签订一揽子“交钥匙”工程合同或固定价格合同来控制成本超支风险。三方约定施工期间主材价格涨跌超过4%时，超出部分价格调整按相关规定进行调差。人工单价调整按四川省建设主管部门正式发布的市场人工价调整文件执行，业主方确保施工石料、砂料等地材的价格稳定。

4、要求项目发起人提供完工担保，建立托管账户，货款银行以“商业完工”标准来检验项目是否达到完工条件。

（二）运营风险的应对

1、经营管理风险即项目公司是否有能力保证项目的正常运营。项目公司应对BOT项目经营管理风险从以下几方面考虑：一是选择资信良好且经验丰富的项目经理；二是充分做好项目的技术可行性研究，使用有把握的设备、工作程序和成熟的技术；三是项目公司制定年度和定期检查、日常维护、年度维护和大修维护计划，确保项目在整个特许期内和移交时处于良好状态。

2、采用BOT方式承接四川省一级公路BOT项目能够转变风险类型，BOT项目的直接债务人是运营公司，运营公司拥有项目特许权（收费权），所面对的是项目本身众多的使用者，除政府之外它比BT项目有更多的付费者。众多付费者的存在，使得BOT项目的收益成功不完全决定于政府信用，大大降低了投资人风险。

3. 根据国家现行收费公路政策及发展趋势，该项目在竣工运营后一定年度内，因政策变化、政府改善投资环境等原因导致该项目收费年限提前终止的情形极大可能发生，需要政府就未到收费年限的预期收益将进行补偿的承诺，并在项目签订签署投资协议的同时签署项目退出协议，保障有较好的退出机制。

4、做好车流量预测，投资人与政府应签订最低交通量担保。

（三）金融风险的应对

1、寻求政府的利息率保证，由四川省政府为项目发起人提供利率保证，在项目期内利率增长超过规定的百分比时，发起来可以得到相应补偿。

2、该项目按照BOT运作模式，标投资人按照约定的资本金比例出资，工程建设资金由业主提供一定担保，为项目公司提供满足融资条件的本项目收费权和权属明确的土地使用权、林权作为融资担保，办理抵押担保等相关手续，以项目特许经营权向国内银行融资，运营公司是项目贷款的直接债务人，债务直接体现在运营公司的财务账上，运营公司以项目资产或特许权承担有限责任。债权人（融资银行）对项目投资人的其他资产没有追索权，投资人不涉及项目的所有风险，从而大大降低了投资人风险，但仍保留了项目投资经营期的收益权利。以项目特许收费权进行融资，可降低投资人的财务风险。

3、由业主方承诺：若未能提供满足融资条件的担保物及融资资本金，导致融资不成功的，除赔偿1000万元外，还应受让投资方所持有的项目公司全部股份，并按年利率8.9%和使用时间计算支付资金占用费。

（四）其它

依据《四川省人民政府关于切实做好2010年投资和重点项目推进工作的意见》），拟该项目将三市的旅游资源游紧密结合，进一步补充和提升当地的旅游发展，该项目可获得政府财政补贴，增强项目的抗风险能力。一是争取项目建设期可享政府按里程计算的收费补助；二是政府将授予项目运营公司全程60公里的收费权；三是含建设期（3年）在内的运营年限为15年的情况下：运营公司前10年可享政府亏损补贴10亿元，运营公司评价期内虽不能为公司带来巨额的利润，但可实现6亿元的收费收入，保障公司有较充足的现金流偿还借款本息。

四、结束语

通过对公路BOT项目的风险分析，可以判断出哪些风险在BOT项目建设或生产运营过程中无法避免而且必须承担，但是却可以进行管理和控制，如完工风险、经营管理风险、技术风险和金融风险等，并根据不同性质和特点的风险，进一步区分出哪些可以控制，哪些可以管理和避免。

从而得出以下结论： BOT项目的直接债务人是运营公司，运营公司拥有项目特许权（收费权），所面对的是项目本身众多的使用者，除政府之外它比BT项目有更多的付费者。众多付费者的存在，使得BOT项目的收益成功不完全决定于政府信用，这是投资人风险类型的重大转变，大大降低了投资人风险。

该项目系四川省重点基础设施建设项目，形成利益多赢机制，易于推动项目成功实施。由于BOT项目多为大型基础设施建设项目，动用的社会资源多，利益相关者众多。从政府角度看：BOT项目拓宽了政府建设资金来源，缓减了政府财政和债务压力；通过BOT模式利用社会资本，加快了基础设施发展进程并提前受益，可有效改善投资环境并可带动项目周边土地增值及社会经济发展等；从投资人的角度看：提供了较好的商业机会，拓宽了融资渠道，降低了资金投入，获得了良好的发展机遇等等；从债权人（融资银行）角度看：提供了良好的投资机会，BOT项目一般投资额巨大，参与竞争者少；易于评估中等信用借款方的风险，一般只需评估项目本身是否可行和收益是否可靠；承担同样的风险但投资收益率较高等等。由于项目维系了多方利益关系，形成了利益共享，风险共担的利益分配机制，参与各方容易达成共识，形成工作合力，从而有效推动一级公路BOT项目的成功实施。

参 考 文 献

1、郭江辉、李亚辉，《公路BOT项目风险新辩识及防范》，中国公路学会公路规划分会，2003年

2、冯爱民，《浅议公路工程BOT项目的风险防范与管理》，科学之友，2008年

3、欧阳仁根、李平平，《BOT项目的风险分析及防范》，江淮论坛，2003年

4、富宁，我国调整公路建设采取BOT融资试的风险评价[J]，公路，2006年

5、钟胜才，BOT高速公路投资风险与对策[J]，中国外资，2008年

6、孙淑云、戴大双等，高速公路BOT项目特许定价中的风险分担与研究，科技管理研究，2006年

7、韩妍妍，高速公路BOT项目存在的风险及防范，金融教学与研究，2006年

8、谢忠辉，高速公路BOT项目风险分析与监控研究，中外公路，2007年

9、武涛，高速公路BOT项目投资风险研究[J]，交通企业管理，2009

10、交通公路工程定额站，公路工程造价编制与项目经济评价[M]，北京人民交通出版社，2007年