试论行政法的价值体现

一、行政法的主要职能是控制行政权力，而不是保障行政权力的行使

二、控权作为行政法的价值取向合乎中国国情

三、行政法对行政权不仅仅是管理，更是一种监控

内 容 摘 要

 行政法的价值是决定行政法各项制度的基础，其价值体现在控权上。行政法对行政权的控制主要表现在行政权只有依据行政法的规定行使才是合法有效的，把控权作为行政法的价值取向合乎中国国情，对我国经济体制的成功转型具有重大现实意义。

试论行政法的价值体现

行政法是一个独立的法律部门，是调整国家行政权力的行使和由此形成的行政关系的法律规范体系。现代社会经济的快速发展导致人与自然、人与人的关系日趋复杂化。权力作为一种管理能力，其扩增也就成为一种客观需要。如何协调他们的关系，使行政权力行驶的效率与个体效益的公平保护间实现利益最大化就成为行政法的价值所在。行政法同时具有法的公平、自由、效益、秩序等方面的价值，但其核心价值仍体现在控权上。

一、行政法的主要职能是控制行政权力，而不是保障行政权力的行使

　 美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”在不同的国家存在着社会和经济制度的差异，但行政权的性质是相同的。行政法之所以存在，是因为行政权的存在及运行有可能损害他人的利益，需要行政法加以控制。从中国的实际出发，我们的政府是人民的政府，我们讲控权就是由人民来控制政府，使政府能依法行政。加之现代行政权扩张倾向的事实，使“控权”顺理成章地成为行政法的价值基点和重心。

强调控制行政权，我们应对行政权的授予和行政权的保障有明确的认识。行政权的授予是由宪法及有关组织法授予并加以保障的，在现代法制国家，所有权力都必须通过法律赋予，否则任何行政机关不能享有和行使任何权力。与此同时，任何权力都必须通过法律来制约和控制。西方学者麦迪森说过：“首先你必须使政府能控制统治者，然后还要迫使它控制其本身。”因此，行政权本身无须行政法加以保障，因为它已有其他法律的强大力量足以对它进行保障了。对于处在被管理者地位的个人和组织而言，相对于拥有强大力量的行政机关是弱者，行政权就更不需要保障了。明确了控权、授权及保权三者之间的关系，我们可以看出，行政权应是足够强大以管理社会而又必须受行政法的控制。正如西方学者所说：“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握权力之人施加的压力，如果政府认为应当这样做的话；但政府不能强大到企图使它自己的官员不受法律控制的地步”。

一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。我们认为行政法应强调对行政权的控制作用，在内容上必须以防止行政专横，强调保护个人、组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标。所以说，行政法是控权法。

　　二、控权作为行政法的价值取向合乎中国国情

　　“平衡论”观点认为：行政法有两方面的作用，一方面，行政法监督和控制行政权，防止行政机关滥用行政权；另一方面，行政法保障行政权的运用，防止个人、组织滥用权利。“平衡论”也称“兼顾论”，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。平衡论者认为，在我国，国家利益、公共利益和个人利益根本上和总体上是一致的、统一的，这是平衡论的客观基础，也是我国所有法律调整利益关系应遵循的价值准则，并非行政法所特有。行政法治建设的目标是依法行政，而依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和个人组织的合法权益的关系，从而将国家、集体、个人的利益合理的统一在一起。这不仅仅是一个政府和公民之间权利义务的平衡问题，实质上是指权利义务的相对性，而且仅仅是在具体的法律关系中表现出来的。行政法律关系是行政机关在行使行政权力过程中产生的，其表现为权力关系。而任何权力关系都具有支配特征。在这一关系中行政机关是权力主体，而个人、组织则是权力的客体。行政权力作为一种国家权力，本身就具有支配性、强制性，做为行政权力客体的个人组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权力义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府和公民之间的权利义务关系恰恰是以不平衡为特征的。从中国的实际情况来看“平衡论”只能是一种理想。在我国漫长的封建历史过程中，逐渐形成了人治重于法治、权大于法的思想，不可能有所谓的平衡。要实现行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控权，而不是所谓的平衡。

　　三、行政法对行政权不仅仅是管理，更是一种监控

　　“管理论”者认为行政法是管理行政机关的法，又是行政机关进行管理的法。管理论有一定的积极意义，但却忽视了行政法的本质，无形中强化了政府对社会的控制。以管理论为本位，把法律视为管理个人与组织的工具，这就忽视了行政法保障个人、组织合法权益的功能。

　　我们认为，行政机关具有实现其意志的人力、物力和国家强制力，总是处于强者的地位，而个人、组织则相对处于“弱者”地位。基于这种力量对比，行政法应以监督行政权、保障公民权作为根本目的，致力于控制和约束政府权力，减少因违法和不当行政给个人和组织造成的损害。“管理论”是高度中央集权和计划经济时期的产物，已不适应我国目前的社会发展状况，而加强控权才是我国行政法未来发展的方向。因此行政法不应是管理法，而应是对管理者进行管理的法，即管理管理者的法。

　　行政法作为控权法是现代社会必然的发展，在行政机关日益扩张其权力的事实面前，从控权法的价值定位审视行政法及整个行政法体系，必然要求更加积极保护公民的权利，更严格的限制行政机关的权力。因此对行政法——这个公民保护其合法权益的重要工具必然提出重大的改进要求。无论受案范围的改变还是法律效力的确定，都是为了更进一步保护公民权利并使行政机关的权力行使更符合立法者图，这将是中国走向法制治国的坚实一步。

参 考 文 献

1、美B·施瓦茨著：《行政法》，群众出版社，1986年版

2、《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年版

3、彼德斯坦等著：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社，1990年版

4、法-孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张燕生译，商务印书馆，1982年版

5、罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第一期

6、王锡锌：《在论现代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第二期

7、沈归：《试析现代行政法的精义——平衡》，《行政法学研究》，1994年第三期

8、张尚族主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，1991年版