试论行政诉讼法的举责任问题

一、举证责任在行政诉讼中的目的和意义

二、举证责任的概念和涵义 

三、行政诉讼中的举证责任分配

四、司法实践中应立足客观实际，不断完善、科学解决行政诉讼的举证责任问题。

内 容 摘 要

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。行政诉讼法的正确、有效实施是推进依法治国、建设法治政府的重要制度保障，而举证责任制度是行政诉讼的核心。随着我国法制建设的不断进步，证据在各种诉讼中逐渐成为决定当事人胜诉或者败诉的关键因素，因此对举证责问题进行探索和研究显得十分必要。在民事诉讼中原告与被告在民事活动中的地位是平等的，其举证责任分配原则是“谁主张谁举证”。在行政诉讼中是由被告对自己所做行政行为的合法性负举证责任，原告、第三人对自己的主张承担有限举证责任。行政诉讼举证责任的特殊性的原因在于行政诉讼中的被告应是具有某种社会管理职能的行政机关或授权组织，在行政法律关系中，行政管理机关与行政管理相对人是管理者与被管理者的关系，双方在社会管理的地位是不平等的。行政法律关系中特殊的地位决定着在行政诉讼当中特殊的举证责任分担。但从行政行为是由行政机关主动主张做出的角度看，作为被告的行政机关应对自己主张的行政行为合法性负说服责任，也体现了“谁主张，谁举证”一般举证分配原则。本文试图通过对举证责任制度的归纳、分析、论证，以达到在行政诉讼法的贯彻实施中对举证责任制度的理解起到正确的引导作用，并对大家在实际办理行政案件时有所帮助。同时也对现行行政诉讼中的举证责任制度认为应完善之处发表自己的浅见，以起到对法制建设献言献策的作用。

试论行政诉讼中的举证责任问题

一、举证责任在行政诉讼中的目的和意义 

行政诉讼源于欧洲中世纪，形成于西方发达国家，我国从1989年颁布和施行行政诉讼法后，经过不断发展正在日渐完善。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的治国方略，而行政诉讼法的有效实施是推进依法治国、建设法治政府的重要保障。我国行政诉讼法的立法目的和宗旨就是为了保证人民法院公正及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。而为了实现这一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使体现司法监督的审判权，对被诉的具体行政行为的合法性进行审查。在行政法律关系中，原告和被告处不平等地位，他们之间是一种管理和被管理的关系。行政机关作出某种具体行政行为，不但要有事实根据，还要有法律、法规等规范性文件为依据，因此，在行政诉讼中，行政机关不仅要有作出具体行政行为的事实和法律依据，而且还要把反映这些依据和事实的材料在法定期限内向法院提供，用以证明其作出的具体行政行为的合法性。如果被告提供的证据材料不足以证明其具体行政行为是合法的，则要承担败诉的风险。所以，举证责任的意义在于它是决定行政诉讼最终评判结果的关键。举证责任制度是行政诉讼的核心，被称为“法律人的真正十字架”。行政诉讼要解决的是行政争议，而保证人民法院公正、及时审理行政案件、解决行政争议的关键是举证责任的科学分配问题。因此举证责任制度的发展和完善对保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权有着重要意义。

二、举证责任的概念和涵义 

举证责任是指行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任。完整意义上的举证责任包括说服责任和推进责任。所谓说服责任，是指这一责任由实体法规则确定，被确定有说服责任的一方当事人对自己的主张必须提供证据充分证明，使法官确信其主张成立。承担说服责任的当事人在诉讼中如果在法定期间内提出的证据不足以证明其主张成立，法官则必然得出其主张不能成立的结论。所谓推进责任，是指当事人提供证据证明其主张构成法律争端从而值得或者应当由法院进行审理的举证责任。表现为，当事人向法院提供初步证据从而启动诉讼程序。承担说服责任的当事人在不能证明自己主张时，只能推定其主张不成立，所承担的是败诉的法律后果。承担推进举证责任的当事人在不能证明自己的主张时，只需要承担不能证明对方主张不成立的不利后果而不是败诉的法律后果。举证责任的基本涵义包括两个方面；一方面是指由谁提供证据证明案件事实，即提供证据责任的承担；二是指当不能提供证据证明案件事实的法律后果由谁承担。我国行政诉讼法以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释均对举证责任问题作出了原则规定。

 三、行政诉讼中举证责任的分配 

（一）、举证责任的分配原则

2015年5月1日施行新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）第三十四条第一款规定：被告对所作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该规定确定了行政举证责任责任分配的基本原则，即被告对被诉行政行为的合法性承担说服责任。一般而言，举证责任分配遵循“谁主张，谁举证”的基本原则，也就是原告承担对其诉讼请求的说服责任，但特殊情况下，存在举证责任倒置的例外情形，即被告承担说服责任。行政诉讼法根据行政诉讼的特点，确定由被告行政机关承担行政行为合法性的说服责任，但并不属于举证责任的倒置。民事争议中，主张实体请求的一方若被对方拒绝，只能提起民事诉讼；在诉讼中，举证责任最初由实体请求的主张方即原告承担，被主张方即被告提出的是对原告实体请求的抗辩，不承担举证责任。行政诉讼中，起诉虽然由行政相对人提起，但法院要审查的不是行政相对人行为的合法性，而是行政行为的合法性。行政行为是由被告作出的，是被告主张的外在表现形式。原告实质上是对被告在行政争议中提出的实体请求的抗辩，行政行为是行政机关的主张，被告应首先为其实体请求举证。因此，行政诉讼改变了民事诉讼中通常情形由原告承担说服责任，在个别例外情形中被告负说服责任的举证责任分配方式；变为由被告对行政行为的合法性承担说服责任，个别例外情形中由原告承担说服责任。因此，被告承担举证责任正是“谁主张，谁举证”的一般原则的体现。被告对行政行为的合法性承担说服责任是行政诉讼举证责任的核心内容，但这并不免除原告对行政行为的违法性承担推进责任及第三人在特定条件下的举证责任。

（二）、被告在行政诉讼中的举证责任

被告对行政行为的合法性承担说服责任，具体包括：（1）有关被告职权依据的证据材料；（2）有关被诉行政行为程序方面的证据材料；（3）有关被诉行政行为所认定事实的证据材料。除了要求被告提供上述三个方面与被诉行政行为有关的事实证据外，同时仍应提供作出行政行为的法律依据。

被告承担上述举证责任的主要理由：⑴“依法行政”要求行政执法机关在作出具体行政行为之前应有事实依据和法律依据，在实施具体行政行为时，则要符合法定程序，否则有可能构成违法。⑵行政法律关系中，行政机关行使职权由国家强制力保证，居于主动地位，是管理者的角色，行政行为相对人在行政法律关系中处于被动地位，是被管理者的角色，因此在行政诉讼中行政机关为自己的行政行为提供合法的事实依据和法律依据更为合理、更为公平。⑶行政机关作为行政行为的实施者有能力有义务对自己行为合法性提供证据。而原告在能力方面、地位方面均处于弱势。例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得，而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。如是否构成环境污染及污染程度，是否授予发明专利，争议药品是否是伪药、劣药等事实的认定，让原告去举证证明从客观上看不现实不实际。另外原告对行政机关所做行政行为所依据的法律、法规、政策、现实情况可能不了解，例如有关行政机关不给原告颁发行政许可证的行为，因为原告是否符合许可条件有时自己并不十分清楚，对被告不许可的行为让原告举证显然不当。再者行政机关还有采取相关强制措施的权力，例如政府强拆，原告缺少保存书证、物证的能力，原告收集、保存证据困难重重，正是基于上述的原因， 让被告承担举证责任才是相对公平的。

（三）、原告在行政诉讼中的举证责任

在行政诉讼中，原告也应当承担有限的举证责任。尽管行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据。我国新《行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料“。以上条文规定了原告在特定案件中的举证责任，具体包括以下三方面事项。

1、起诉不履行法定职责案件原告的举证责任

在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告起诉的主要原因是被告对原告的申请不予答复或者拖延答复，即主要是行使程序的受理问题。被告受理的前提是原告申请，原告是否提出申请，被告只能证明原告提出过申请，但无法证明原告没有提出过申请。因此，原告主张被告不作为，就必须证明其向被告提出过要求履行法定职责的申请。下列情形除外，1被告应当依职权主动履行职责。在依职权行政行为中，行政机关依职权应当履行而没有履行，行政相对人是否申请，并非行政机关履行职责的前提，故原告对此类行为提起诉讼，无需提供其提出申请的证据。2原告因正当事由不能提供证据的。这主要指的是《行政诉讼证据规定》第4条规定的原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的情况。

2、行政赔偿、补偿诉讼中原告的举证责任

在行政附带民事诉讼诉讼中涉及行政行为违法性部分的举证责任则由被告对被诉行政行为合法性举证时解决，单独的行政赔偿、补偿诉讼要证明的事实主要是合法权益受损情况以及违法行为与受损之间的因果关系，举证责任分配上遵循“谁主张、谁举证”的一般原则。原告对自身受到的损失最为清楚或提供其相关证据也最为便利，因此，行政侵权责任原则上由原告承担举证责任最为便利。如果出现由于被告的原因导致原告客观上无法提供证明其主张的证据的情况，则原告主张事实的举证责任就转移给被告，由被告承担。因为这是举证责任一般原则的例外，类似于举证责任倒置。

3、原告对起诉条件相关事实的举证责任

原告在起诉的案件受理前称为起诉人，其起诉时要提供符合起诉条件的证据材料，主要包括以下内容：（1）证明行政行为存在的证据材料。起诉人提供的证据不能证明被诉行政行为存在，法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。（2）起诉人与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系的证据材料。这是原告资格的证明问题，如果起诉人提供不出证据或者提供的证据不能证明与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系，法院亦应裁定不予受理或驳回起诉。（3）起诉符合起诉期限规定的证据材料。立案后，如果被告认为原告起诉超过法定起诉期限，举证责任转移至被告。(4)符合其他起诉条件的证据材料。主要指的是法定复议前置案件，起诉人应当提供被诉行政行为经过复议的证明。 

通过以上列举可以看出，原告在行政诉讼中的承担主要是推进责任和在特定案件中的说服责任。这主要原因在于原告行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体具有单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权，在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。但是从另一个方面来说，这种弱势地位只是一种相对性的，在具体法律行为中，因为法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质决定的，在举证方面能力大小的不平等，与原、被告的经济地位，机构性质、组织差异没有必然的相关性。行政诉讼之所以在举证责任的分担上让原告承担有限责任，主要是由于具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。这样才形成了原告承担部分举证责任的举证责任分配规则。

（三）第三人在行政诉讼中的举证责任 

我国新《行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“ 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。该规定明确了第三人在特殊情况下的举证责任。通常情况下第三人享有举证权利，但一般不直接承担举证责任。例外情况就是第三人在诉讼中对被诉行政机关不举证，但被诉行政行为又涉及自己合法权益时，应承担相应举证责任。对此，第三人如何在诉讼中承担自己的举证责任？在行政诉讼中出现了理解上的分歧，特别是因为第三人在行政诉讼中所处的地位不同，以及现有法律法规对第三人所举证据效力的限制，导致对其所举证据的效力认定出现了差异。因此，关于第三人举证的有关问题是一个值得讨探的问题。

新《行政诉讼法》第二十九条规定：“ 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。从以上条文可以看出，第三人可能是被告所作出的具体行政行为的受益方或减损方，可能支持原告的起诉，也可能支持被告的行政行为。要想维护自己的合法权益就应提供相应证据。例如行政许可中的颁发权利证书或许可证的行为，原告起诉被告，要求撤销被告给第三人颁发权利证书或许可证的行为。而该类案件的裁判结果，有可能影响到第三人既得利益的损失。在此种情况下，第三人是站在被告一边。其在诉讼中所举证据也是为了支持被告具体行政行为的合法性。在这种情况下，被告在法定期限不举证，第三人就有义务举证证明在其办理权证时，向被告提供过有关证明材料的证据。对于现实中存在的其他特殊情况，现有法律在第三人举证这方面尚无明确具体的规定，今后会日渐完善。

(四)、人民法院依职权、依申请调取证据

新行政诉讼法第三十九规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充依据”。第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据”。

以上规定都是针对诉讼当事人对举证意识淡薄、对举证制度不了解、客观上不能自行收集证据或无法收集证据等情况，由人民法院给与释明和帮助。同时也是为了保证法院行使职权及时公正查明案件事实的需要。

四、司法实践中应立足客观实际，不断完善、科学解决行政诉讼的举证责任问题。

（一）应继续完善现有举证责任分配的原则

我国现有法治水平、法官整体素质正在不断提高，法官在行政诉讼举证责任分配时不仅应当考虑行政机关的举证优势，也应当考虑到举证公平、举证能力及举证成本等因素，所以法官根据具体案情合理分配当事人的举证责任在行政诉讼中至关重要。在行政诉讼中，被告应当对行政行为合法性的法律要件事实负举证责任即说服责任，原告对自己承担推进责任的法律要件事实负举证责任，第三人对与己有利害关系的权利主张之事实负举证责任。新行政诉讼法及相关司法解释对举证责任分配的规定仍显笼统、抽象，今后的立法仍需细化、明确、更加科学。法官在司法实践中对具体案件出现举证责任分配争议时应根据立法目的、宪政精神、公平正义理念等进行综合判断，合理分配。对在司法实践中总结出来的好建议、好方案应及时反馈给上级部门，为法治的进步增添正能量。

（二）应明确原告举证权利和举证责任的区别

 原告举证权利范围内的待证事实，原告有权举证，也可以放弃举证，但对原告举证责任范围内的待证事实，原告的举证是义务、是责任不是权利。例如在起诉被告不作为的案件中，对于原告提出申请的事实，应当由原告承担举证责任，原告提供的证据不成立，被告无须对此事承担举证责任。在司法实践中，对原告提供的证据属于举证权利还是举证责任容易混淆，二者产生的法律后果是不一样的。有必要作出明确的法律规定。

（三）细化被告举证责任的范围

行政诉讼法规定了“被告对作出的具体行政行为”负有举证责任，从逻辑上讲是否包括“行政不作为”？个人认为被告的举证责任至少包括：1对依职权的行政行为（包括作为与不作为）由被告负责举证；其二，对依申请的行政作为在法院审理后法官仍无法形成心证时，由被告举证。其三，被告主张原告不符合起诉等程序性条件时，也由被告举证。建议今后的立法中对被告的举证责任范围更加细化和完善。

（四）对第三人的举证责任应加以明确

 第三人的诉讼主张存在三种可能，与原告一致，与被告一致，不同于原告、被告的独立诉讼请求。因此，第三人在举证权利上应与原告相当，但举证责任应有所不同。如新行政诉讼法第34条第2款规定的情况，即被告应举证但未举证或主动放弃举证权利的情况下，第三人提供证据又能够证明被诉行政行为合法，这时就涉及到法院应当如何采纳第三人提供的证据。由此可以看出对第三人举证责任问题加以明确很有必要。

 综上所述，我国行政诉讼中的举证责任原则是“由被告对作出的行政行为承担举证责任做为常态，原告、第三人在特定案件中承担举证责任做为例外，人民法院依职权、依申请调取证据做为补充”。这种原则形成了我国行政诉讼举证责任的分配体系。由于举证责任制度是行政诉讼的核心，被称为“法律人的真正十字架”，因此，我们在分析、研究行政诉讼举证责任的承担问题时，应当明确被告承担举证责任为原则，原告、第三人承担举证责任为例外和人民法院依职权取证为补充这一基本的举证责任原则。这种举证责任制度的建立能够更公正、有效地保护了行政诉讼双方当事人的合法诉讼权益。司法实践中，社会中的新情况、新问题不断出现，除了及时出台相关司法解释外，需要由案件主办法官根据个案的具体情况平衡原告、第三人和被告的举证责任，以达到保护公民法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的目的。只有行政诉讼各方的举证责任明确、清晰，且不断加以完善，我国的行政诉讼制度才能起到其本身应具有的意义。

参考文献

1、甘文，《行政诉讼司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版

2、樊崇义、沈岿，《行政法与行政诉讼法》，人民法院出版社、2002年版。

3、樊崇义，《证据法学》，法律出版社2003年版。

4、江必新，《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版。