行政赔偿责任确认探析

一、行政赔偿责任确定的必要性 

二、行政赔偿责任确定在立法上的缺陷

三、科学确定行政赔偿责任的有效途径

内 容 摘 要

行政赔偿责任的确定已成为衡量我国民主与法治建设的重要标志。行政赔偿作为行政主体对其侵权行为承担法律责任的基本形式，它确定的好坏程度，关系到行政相对人的切身利益及我国法治建设的进程。随着我国经济的不断发展及我国法治建设的不断深入，在实践中，确定行政赔偿责任时也显现出一些不尽如人意之处。本文主要从行政赔偿责任确定的方法和原则上分析我国行政赔偿责任的确定，进而提出我国当前行政赔偿责任存在的缺失，从而科学的提出我国行政赔偿责任确定的有效途径。希望对我国法院在认定具体的行政赔偿案件中，正确的区分行政机关、行政工作人员及行政相对人的责任有所助益。

关键词：行政赔偿 责任确认 研究

行政赔偿责任确认探析

行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，各级国家机关及其工作人员产生于人民，服务于人民，接受人民的监督。这样，国家机关及其工作人员执行职务时的违法行为造成公民、法人和其他组织的合法权益损害的，国家自然要负责赔偿。因而为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关及其工作人员依法行使职权，落实国家赔偿责任，行政赔偿责任的确定就显得极为必要。

一、行政赔偿责任确定的必要性 

（一）行政赔偿责任的确定是完善我国社会主义法制建设的必然要求。立法上，虽然，《民法通则》、《行政诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律从不同侧面都不同程度地将宪法中关于国家赔偿责任的原则规定具体化了。然而，这些法律规定还很不完善，远远不能满足在实践中大量出现的国家行政赔偿的问题的需要。这些法律规定或较为分散零乱，或有局限性，或只是涉及到国家行政赔偿责任，并没有形成相应的实际操作所需的大量具体法律规定。所以终究适用起来很不方便，且容易造成混乱。因此，进一步明确行政赔偿责任的确定，这是健全社会主义法制的必然要求。 

（二）行政赔偿责任确定是保护公民、法人和其他组织的合法权益的需要。行政赔偿责任确定最直接的目的和效果就是使在公务活动中非法遭受到损害的公民、法人和其他组织的合法权益能够得到充分、及时、有效的赔偿。如何对被侵犯的权益进行救济是我国各项具体法律的任务，国家赔偿法在这些法律中有着举足轻重的地位和作用。 

（三）行政赔偿责任的确定是促进国家机关及其工作人员依法行使职权，能够更好地实施执法责任制，落实国家赔偿责任的需要。我国在建立行政赔偿制度后，行政机关或者其工作人员因违法行政行为给公民、法人或其他组织造成损害的，公民、法人或其他组织可依法向有关机关提出行政赔偿请求，要求国家赔偿。这样不仅能使公民、法人或其他组织的损失得到赔偿，同时也促使行政机关及其公务员注意依法行使权力，不致滥用权力。对行政机关的行政行为形成更有效的制约机制，从而促进行政机关采取切实有效的措施强化管理，更加规范行政行为。推进我国依法治国方略的实现，使行政机关更依法办事。行政赔偿的责任虽由国家承担，但是法律并不免除有关公务员的行政责任、民事责任和刑事责任。国家不仅有内部求偿权，同时还可对有关责任人员行使行政处分权和刑事处分权。这对于增强国家行政机关工作人员的事业心和责任感能起到良好的作用。 

（四）行政赔偿责任确定，有助于消除社会不安定因素，维护安定固结的政治局面。如果公民的合法权益受到非法侵犯，都无法通过正常的法律程序，向规定的法律机构得到合理、及时的解决，就会给社会带来许多不安定的因素，留下许多隐患。同时，也严重影响国家机关的威信，影响正常的社会生产、工作秩序。正确的分清行政责任可以有效地调整着国家行政机关及其公务员在行政活动中由于给相对人造成损害而出现的矛盾，消除不稳定因素，维护正常的社会秩序。这也是维护行政机关的威信，融洽行政机关和广大人民群众的关系的需要。体现了国家行政机关的工作人员是人民的公仆，使国家行政行政机关能够得到人民的支持。因此，行政赔偿责任的确定分清有助于形成一个秩序良好、安定团结的社会环境。 

二、行政赔偿责任确定在立法上的缺陷 

由于我国国家赔偿法是以法条列举的形式将属于行政赔偿范围的具体行政侵权行为作出规定的，因此在行政赔偿责任确定上不可能面面俱到，在立法上存在着缺陷。 

（一）行为的违法性有争议 

我国国家赔偿法将行政行为的违法，作为确定赔偿责任的主要构成要件之一。行政违法直接决定是否进行行政赔偿，没有行政违法就不会有行政赔偿。违法性是确定行政赔偿责任的重要依据。但由于国家赔偿法对“违法”概念没有作出明确规定，导致对某一侵权行政行为是否属于国家赔偿范围理解上的差异。是应限定于严格意义上的违反法律法规，即行政损害赔偿仅涉及法律、法规有明文规定的行政行为；还是行为在客观上欠缺正当性，违反职务上的义务，就构成违法。在这点上并没有形成共识，存在着争议，造成了在认定行政赔偿责任时对行政赔偿范围掌握上的偏差。 

（二）赔偿责任主体资格不明确 

根据《国家赔偿法》第7条，行政赔偿的行政侵权主体是行政机关和行政机关工作人员，这与《行政诉讼法》第2条关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。1991年5月最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第1条将可诉行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。2000年3月最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则进一步将可诉行为的主体范围扩大为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。这样，不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权，从而抓住了行政行为主体的本质特征，把基于私权尤其是一般社会组织和企业的行政管理活动排除在外。然而国家赔偿法及最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》在可诉赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。 

在司法实践中，行政赔偿往往都是通过在执行具体行政行为的违法行政而由行政受害人提出的。法院在确定赔偿责任时，难以分清行政赔偿各方在赔偿上的责任。 

（三）职务行为与非职务行为界定的模糊 

区分职务行为与非职务行为是确定行政赔偿责任的重点与难点，是引起行政赔偿的首要条件。一般情况下，工作时间是确定和区分职务行为与个人行为的一个重要分界线。然而在实践中，是职务还是非职务的，是工作期间还是非工作期间，由于受到现实因素的制约和主观认识上的差异，加之我国法律上还不够完善，在确定赔偿责任时，在同一具体行政赔偿行为的赔偿责任上可能会有不同的认定。如何认定职务行为，行政机关什么样的行为是职务行为？与行使职权有关的行为及其范围如何认定？这些问题确定的好坏程度，直接关系到行政赔偿责任确定的效果。 

另外，我国的国有企业很多都带有计划经济的行政管理的职能，且我国行政机关数量多、分布面广在确定时侵权行为赔偿时，该如何认定行政机关的职权，该用何种赔偿范围及途径，立法上不是很明确，导致被侵权人往往求告无门。 

（四）行政赔偿责任确定的损害范围过窄 

与《行政诉讼法》比较，国家赔偿法的范围仅限于国家机关及其工作人侵犯相对人人身权和财产权的赔偿，而不包括对侵犯其它权如受教育权、政治权等的赔偿。 

与《民法通则》及相关民事法律相比较，在保护原则上，民法采取全面保护原则，国家赔偿法采有限保护原则；民法不仅保护人身权、财产权，还保护与人身权、财产权有关的其他权利，国家赔偿法仅保护人身权和财产权。在具体赔偿的确定范围上，在财产损害方面，民法不仅赔偿直接损失，还赔偿间接损失和预期利益损失；在人身损害方面，不仅赔偿人身直接损失，还可赔偿精神损失；而国家赔偿法只赔偿财产直接损失和人身直接损失，对间接损失和精神损失不予赔偿。这样公民、法人和其它组织的其他权益有可能被行政机关随意剥夺而不负任何责任，致使公民、法人和其他组织的其它许多合法权益被行政机关及其工作人员侵害时无法得到国家赔偿。民法对当事人其它与人身、财产相关的权利被侵害均可向损害方提出赔偿，而国家赔偿法对行政机关及其工作人员造成相对人的其它权利损害不予赔偿。国家侵权与个人侵权只是主体的不同，在本质上并无区别，不能因为是行政机关，就可以免除应承担的责任。国家赔偿法最初没有把间接赔偿和精神赔偿纳入其内，主要是因为当时我国财政状况无法承受。随着我国改革开放的深入，综合国力不断增强，财政支付能力的上升，在行政侵权中适用间接损害赔偿和精神损害赔偿的时机已成熟，再将财政支付能力作为行政侵权对间接损失赔偿和精神损失赔偿责任给予豁免，已经说不过去了。没有间接损害赔偿与精神损害赔偿的立法规定，这应当说也是立法上的一大缺陷。 

三、科学确定行政赔偿责任的有效途径 

我国自实施《国家赔偿法》以来，由于立法滞后与社会发展的矛盾，导致公民、法人和其它组织合法权益不能得到完整保护的缺陷日益突出。有鉴于此提出以下确定行政赔偿责任的建议： 

（一）明确行为的违法性 

行政违法以行政行为是否违背了法律的依据，违反法定程序，触犯了法律条文，超出了现行法律所允许的范围为衡量标准。“这里的违法性是指国家机关及其工作人员在执行公务的过程中，违犯了法律、法规的有关规定或者在没有法律依据的情况下的行为，亦或是国家机关及其国家机关及其工作人员不履行法定职责。”③一个具体的行政行为，只要是行政机关及其工作人员在执行职务中，违反法律并造成他人合法权益受损害的，国家对这一行政损害行为都要承担赔偿责任。即只要求行政主体实施了违法的行政行为，就可以构成行政赔偿，而不论行政主体有无过错。在确定行政赔偿责任时，还要考虑到行政机关及其工作人员的过错及过错的程度，即不考虑行为人的主观心理状态，只通过行为看他是否违反了客观的注意义务。 

（二）确认行政赔偿责任主体资格 

首先，明确国家行政机关职权，分清该职权属于哪个行政机关行使，以便认定该机关实施违法行为之后不能以自己没有此权限而推卸责任。对于是行政机关及其工作人员行使的侵权违法行为，在确定时，由实施的该行政机关承担损害赔偿责任；对于两个以上行政区机关共同行使职权造成的损害，由共同行使职权的行政机关共同承担损害赔偿责任。这样有利于更好地保护公民、法人和其组织的合法权益，而且有利于分清行政机关的职权，并促进行政相关立法的不断完善。 其次，行政机关是实施国家行政职权的主体，也是行政法律法规的主要实施者，能以自己的名义代表国家从事行政管理活动，而且能够独立地承担行政法律责任。因此，对于它行使职权造成公民、法人或其他组织合法权益损害的，由国家承担行政赔偿责任的后果，行政受害方无权向行使职权的工作人员个人要求赔偿。“而且行政机关还要在一定程度上对行政公务人员和受其委托的组织和个人实施的违法行政行为后果承担责任。”④违法行政致害的工作人员因故意或重大过失导致损害事实发生的，国家对致害人有行使追偿权，但这已经不是国家赔偿的范围了。一些法律法规授权、委托的非行政组织其工作人员，他们以授权、委托组织的名义从事活动，在被授权、委托的特定职权内，他们的行为是国家行为或政府行为，代表国家或政府在行使职权，他们在执法过程中违法侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，应以授权、委托组织的名义对行政受害方承担国家行政赔偿责任。如果他们的违法行为不是在特定职权范围内，那么应由他们自己承担赔偿责任。 

（三）分清职务行为与非职务行为 

职务侵权行为确定了赔偿责任应由国家赔偿，而职务的侵权必须是在执行公务的过程中发生的。我国国家赔偿法将行政机关工作人员行使与职权无关的个人行为造成的损害，排除在行政赔偿范围之外。至于行政机关工作人员实施的行为，哪些是行使与职权无关的个人行为，不是以工作人员主观上有无过错，而是以责任构成要件中关于执行职务的认定标准与范围来衡量。职务行为考察的主要是与职务是否有关，“具体表现为某一行为的外部表现是否具备执行职务的外部特征，及是否与执行职务有关。”⑤与执行职务有关，应认定为职务行为。如果国家机关及其公务员以平等的民事主体身份实施的行为，则与执行国家机关职务行为无关；另外，国家机关对其工作人员实施的管理行为，也不能认定为执行职务的行为。 

一般情况下，工作时间是确定和区分职务行为与个人行为的一个重要分界线。行政机关上班时间内实施的行为通常被视为职务行为，因而在上班时间内实施的行为侵犯行政相对人的合法权益的，国家就负有行政赔偿责任。而在下班时间内实施的行为通常被视为个人行为，国家不负有赔偿责任，由公民个人承担法律上的责任。但是以工作时间作为区分职务行为与非职务行为也不是绝对的。如：警察在下班时间抓获犯罪嫌疑人也属于职务行为。但是，在执行职务的过程中，警察如果是由于个人恩怨，泄愤或者为了破案而采取刑讯逼供将已经抓获的犯罪嫌疑人，打成重伤、残废甚至死亡的该行为应被认定为个人行为。因为法律只赋予了他们在其职权内的制服、抓捕、讯问犯罪疑人、罪犯的权利，执行抓捕的过程中属于职务行为，而没有赋予行政机关侵犯他人人身权利的权利。因此，超出权限的行为应认定为个人行为，由侵权致害人自己承担由此而产生的法律责任。 

（四）赔偿标准范围的拓宽 

我国国家赔偿法之所以只规定了二类违法行为属于国家赔偿的范围，而没有将间接损害赔偿和精神损害赔偿纳入其内，在当时考虑的主要因素有两个：一方面是，我国颁布《国家赔偿法》的时候，国家经济正处在由计划到市场的转型期，无论在理论认识上还是立法实践上都还有许多未知的因素，不可能考虑得十分周全，理论尚不够成熟，认定和计算的难度较大。另一方面，我国当时的经济发展水平正处于转型期，国家的支付能力有限。在当时，可以说是符合实际需要的。 随着我国经济的不断发展，我国法治建设的推进，实际操作经验的丰富及借鉴国外有利于我国行政赔偿的法律，在赔偿直接物质损害的立法基础上，应逐步把间接损害的赔偿和精神损害赔偿纳入国家赔偿法中。为确定间接损害赔偿和精神损害赔偿的提供法律依据。 即使是直接物质损失也并不总是很明确。例如，由于违法行政行为致使相对人的财产损失自违法行政行为作出之日起到赔偿义务机关作出赔偿决定的期间内不可避免地持续扩大，该扩大部分损失是不是直接损失，法律并无明确规定。如果该扩大不部分不算直接赔偿，那么行政受害方的合法权益就会受到损害，这样就等于免除了行政机关对扩大部分损失的赔偿责任，这样会造成法律的不公，有损法律的公平原则，不利于我国法制建议的进程。因此，该部分的损失应属于直接损失的范畴，而不是间接损失的范畴。在行政损害案件中，间接损失往往伴随着直接损失而产生，间接利益损失十分普遍，不仅表现在财产损害中，而且更多地表现在能力、资格和知识产权的损害中，如吊销执照、责令停产停业、强制许可等侵权行为，所受损害与所失利益往往是相生相伴的，如果仅赔偿所受的直接损失而置所失利益于不顾，这样有失法律的公平原则，而且间接损害的赔偿已成为现代行政侵权损害赔偿的必然趋势。只要行政受害人有充分证据证明间接损失部分是由行政机关及其工作人员的违法行政行为所为时，国家就应当承担赔偿的责任。这既缩小了行政受害人的损失，又有利于进一步完善和规范行政机关及其工作人员严格依法行使职权。只要有国家侵权行为的发生，无论是侵害财产权利还是人身权利，精神损害都无时不有，只是程度的大小而已。精神损害十分普遍，比物质损害所造成的后果更为严重。行政机关及其工作人员错误的行政行为，给行政受害人造成的损害却是巨大的，有些甚至可以改变一个人的一生轨迹。行政受害人精神上受到的伤害仅仅通过赔礼道歉、恢复名誉、消除影响是远远不够的。拒绝对精神损害进行物质赔偿并不可取。

欧美等发达国家最初也将精神损害赔偿排除在国家赔偿范围之外，国家赔偿范围仅限于能以金钱来计算的损害，对于不能用金钱来衡量的精神损害，如对名誉、感情等的侵害，国家不负赔偿责任。但是后来也把精神损害确认在国家赔偿的范围之内。在《国家赔偿法》中规定精神损害赔偿已呈一种国际化趋势。因此在国家赔偿法中，确定精神损害的赔偿是很有必要的，而且在当前是现实可行的。对此，我们可以借鉴民法精神损害赔偿的一些成功经验，将达到一定相当严重程度的精神损害纳入国家赔偿的范围。在国家行政机关侵犯公民人身自由和健康权的情况下，给予一定数额的精神损害物质赔偿，既能弥补现有赔偿标准的不足又符合行政受害人对精神损害赔偿的普遍期待，又能达到安慰行政受害人的目的。这样有利于消除或缓解行政受害人对公务活动可能产生的不满和对立情绪。这也可以完善我国列举式国家赔偿法的不足。有利于充分体现我国尊重人格、尊重人权，提高我国大力推行现代法治的国际形象。在国家赔偿法中，应把行政法规、地方性法规、部门规章与地方规章，及抽象行政行为的损害行为列为国家赔偿的范围，扩大行政赔偿的确定范围，拓展国家赔偿的适用对象。通过立法的形式把国家行政立法规定的行为确认为国家行政责任不赔偿的范围，地方侵权立法行为纳入国家行政赔偿范围。因为在实践中有些国家机关为了保护部门利益，地方利益，立法中侵犯公民、法人或其它组织的合法权益的事件时有发生。（五）赔偿金起始点的计算赔偿金起始点的计算应适用于赔偿决定作出时。因为受到行政侵权后，由于诉讼期间的长短不一，在诉讼的过程中可能出现诉讼时效的中止、中断或延长。随着经济的发展，可能会出现通货膨胀、物价上涨，以行为发生时的标准在事后对行政受害人进行赔偿，明显有失公允，而且我国只赔偿直接损失的部分，这样更加不利于维护行政受害人的合法权益。 参考文献 [1] 张树义著.行政与行政诉讼法学[M]. 北京:高等教育出版社，2002. [2] 姚锐敏、易凤兰.违法行政及其法律责任研究[M]. 北京:中国方正出版社，2000. [3] 刘嗣元、石佑启.国家赔偿法要论[M]. 北京:北京大学出版社，2005. [4] 杨解君.行政责任问题研究[M]. 北京:北京大学出版社，2005. [5] 皮纯协、冯军.国家赔偿法释论[M]. 北京:中国法制出版社，1994. [6] 刘兆兴.德国国家赔偿法研究[J].外国法译评，1996，3：1-10. [7] 曹慧丽.国家行政赔偿制度存在的问题及其完善对策[J].江西社会科学，2003，12：271-272. [8] 赵巧云.行政赔偿法律范围中几个问题的探析[J].中南民族大学学报，2002，22:14-16.