试论行政诉讼的举责任

内容摘要 ………………………………………………………2

1、行政诉讼举证责任的概念及其性质 ………………………32、被告负举证责任为原则 …………………………………43、原告承担举证责任为例外 …………………………………54、人民法院依职权取证为补充 ………………………………6

5、行政诉讼中的举证时效问题 ………………………………8

内 容 摘 要

内容摘要：本文主要阐述了行政举证责任制度的概念和性质及时效问题，作为行政诉讼中最重要的一个环节，行政举证责任制度的分配非常重要，本文就举证责任制度分配为被告举证责任和被告举证责任都进行了阐述，另还对法院调查取证在行政诉诉讼环节中应注意事项及举证时效进行了明确。

关键词：举证责任；被告举证责任；原告举证责任；人民法院取证；举证时效

试论行政诉讼的举证责任

行政诉讼对于维护具体行政行为相对人的合法权益有着十分重要的意义，而行政诉讼中的举证责任问题则是行政诉讼证据规则中重中之重的问题，它直接关系到行政诉讼的胜败。

一、行政诉讼举证责任的概念及其性质

举证责任，是指在诉讼中应该由谁来担负提出证据，并用证据来证明事实的责任。因此，举证责任也叫证明责任。行政诉讼中的举证责任由被告承担，是一项基本原则，也被称为举证责任倒置。在行政诉讼中，作为被告的行政机关应举出自己作出具体行政行为时所依据的事实和规范性文件，以证实其具体行政行为的合法性，否则将承担败诉后果。据学者考证，举证责任这一概念最早根源于罗马法，大陆法系继承了古罗马法中的这个概念，称为举证责任，又叫证明责任、立证责任。后举证责任概念由德国传至日本，我国清政府1910年起草《大清民事诉讼法律草案》时从日本直接援引了这概念。但最初引入我国的举证责任是指提供证据责任，不包涵证明责任意义上的举证责任。随着我国诉讼法学理论的发展，在现代，举证责任已经分别表述为提供证据责任和证明责任两层含义了。也就说，举证责任主要解决案件事实应由谁来提供证据证明以及对待事实或主张能够证明与不能证明的法律后果的问题，因此，举证责任的问题在行政诉讼中是处于核心的位置的。在我国立法例中的举证责任问题，《中华人民共和国行政诉讼法》也第一次予以明确。

因此，行政诉讼的举证责任涵义包括两个方面内容：一是指在行政诉讼中由谁提供证据来证明案件的事实，即由谁承担提供证据的责任；二是指在行政诉讼中由谁承担当不能提供证据证明案件时的法律后果。就是指在行政诉讼过程中，尽管双方当事人就案件要件事实是否存在相互举证、反证后，但是仍然难以确定该要件事实是否存在、案情仍然不明朗的时候，法律预先规定了其中一方当事人应该承担不能举证的不利后果。

行政诉讼的基本职能就是解决行政诉讼当事人之间的纠纷，这是人民法院行政审判的基本职责。在行政诉讼中，如果作为居间裁判的人民法院和双方当事人，因缺乏证据，无法使待证事实明确时，就会产生在行政诉讼上案件事实不明的现象。在这种情况下，由于人民法院不得以待证事实不明为由，拒绝对该诉讼进行裁判，因而也就会发生人民法院如何对该诉讼进行裁判的问题。如果不能对此作出裁判，就永远不能解决行政诉讼当事人之间的纠纷，无法实现行政诉讼制度设计的目的。人民法院裁判只有两种结果，要么是原告败诉，要么是被告败诉。此时，就存在如何分配行政诉讼的举证责任问题。

二、被告负举证责任为原则

中华人民共和国行政诉法规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这就确定了我国的行政诉讼制度采取的是被告负举证责任的举证责任分配原则。从我国的社会现实和法律环境来看，被告承担举证责任为原则的举证责任制度仍然是我国现阶段行政诉讼举证责任制度的最佳选择。理由是：

1、行政诉讼的标的是被诉行为的合法性，而该具体行政行为是由行政机关作出来的，因此，作为被告的行政机关便处在主张者的诉讼地位。根据“谁主张、谁举证”的原则，被告应对其具体行政行为的合法性负举证责任，同时，行政机关在作出具体行政行为时，享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为，这本来就是作出具体行政行为的行政机关职责范围内的事情。所以作出具体行政行为的行政机关应当对它所做出的具体行政行为的合法性承担举证责任。

2、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。从世界当代行政法理论和实践来看，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的依法行政原则，做出具体行政行为必须符合法定程序。因此，在具体的行政行为中，行政机关做出具体的行政行为，表明行政机关当然掌握着裁决的证据和理由，这是由作出具体行政行为的行政机关单方的意志所决定的。同时，在具体行政行为中、在行政诉讼中，行政机关收集证据的能力也显然比作为具体行政行为相对人的行政诉讼的原告要强得多，在行政法结构中，具体行政行为相对人是处于弱势的。因此，行政机关必须合法地运用行政权力，而且必须在行政诉讼中向人民法院主张事实和证据，即主张自己的行政行为是合法的。

3、行政机关承担举证责任，是行政法治原则的要求。当代行政法治原则的基本要求是行政机关必须依法行政，行政机关作出的任何具体行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上，否则，行政机关就是在凭想象办事，就是一种行政专断，甚至有滥用职权的恶意。如果在制度设计上强调行政诉讼原告的举证责任，在行政权力过于膨胀的今天，就会可能造成行政诉讼出现严重扭曲的后果，而且在目前行政诉讼阻力很大的情况下，过多地限制原告的诉权，会阻碍行政诉讼的发展，最终导致背离行政诉讼的宗旨。

三、原告承担举证责任为例外

在行政诉讼中，确定由被告承担举证责任，并不表示行政诉讼的原告没有举证责任，最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。这就将原告承担举证责任的情形予以明确规定了，使得在被告承担举证责任为原则的情况下，原告承担部分举证责任成为例外。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，原告承担举证责任的情形如下：

1、公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时，作为原告，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料，首先要提供证据证明该具体行政行为的存在，提供具体行政行为侵犯具体行政行为相对人的合法权益的证据，且被告必须明确、合格。

2、在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。由于行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，因为双方当事人之间已经不再是对具体行政行为是否合法的纠纷而是具体行政行为已经违法并且造成损害，具体行政行为相对人要求行政赔偿的问题。在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时，就不能完全采取被告负举证责任的原则，而是参照民事诉讼的相关规则，要求行政赔偿请求人对自己的主张进行举证。

5、原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。这一规定十分明确，就是法律规定原告就被诉的具体的行政行为可以举证，但是不承担举证责任。如果原告的举证成立，可以径行判决认定；如果不成立，被告仍然要承担举证责任。

综上，笔者认为，行政诉讼中的原告对于起诉是否符合法定条件、起诉被告不作为的案件、提起行政赔偿中被侵害造成损失的事实以及其他应由原告举证的，法律同样明确了如果原告不举证或者举证不能时应当由原告承担败诉的后果。

四、人民法院依职权取证为补充

《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第2款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织，公民调取证据。”人民法院主动调取证据是一项重要的诉讼活动，对人民法院正确、及时处理案件很有意义。但是在审判实践中，为防止人民法院代替当事人取证现象的发生，规范人民法院在行政审判实践中正确行使调取证据的权利，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第29条规定：“下列情形之一的的，人民法院有权调取证据：（一）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。” 

1、人民法院调查取证应在当事人充分举证之后进行。行政诉讼中如何处理人民法院依职权调查取证和行政机关负举证责任的关生活经验是比较复杂的问题，法院调查取证应以当事人提供证据为前提，不能代替当事人提供证据的责任。因为当事人对案件事实是最清楚的，其有责任提供证据协助法院查清事实。法院调查取证的直接目的主要是审查评断已有的证据，在确有必要求时才有调查取证。因此，法院主动收集证据的情况不应经常发生，取证范围也要根据审查证据的需要而定。

2、人民法院有权要求当事人提供或补充证据。由于当事人是案件的直接利害关系人，很有可能不提供对自己不利的证据。在行政诉讼中，双方当事人的举证能力强弱不同，有的当事人诉讼能力较差，不知该举哪些证据，这时候，法院就应当要求当事人提供和补充证据。法院有权要求当事人提供和补充证据有几种情况：当事人没有提供主要证据或次要证据；当事人仅提供了对自己有利的证据；当事人提供的证据不准确，如证言含糊，物证不完整等；没有提供某些证据的佐证。出现以上情况，法院有权要求当事人提供或补充证据。

3、必须由人民法院直接向有关行政机关以及其他证人调取证据的情况。为了保证证据的客观、公正性，有时需要法院必须依照法律赋予的职权独立地进行调查取证，作为被告举证和牟靠及其他当事人提供证据的必要补充。具体有以下几种情况，一是由当事人举证确有困难的或客观原因不可能收集到的；二是虽然当事人能够举证，但真实性很低，法官认为需要自己主动调查收集的；三是原、被告提供的证据针锋相对，仅凭当事人提供或补充的证据无法认定。此外，法院收集证据必须依法定程序进行，收集证据必须及时、深入、仔细，以保证行政诉讼案件及时、公正的审理。

人民法院依职取证要注意以下几点：1.必须依照法定程序进行。如对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定的鉴定部门进行鉴定。2.取证应当迅速及时。3.在必要时，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第36条的规定，采取证据保全。4.由于被告可以不就具体行政行为是否合理举证，对于行政处罚是否显失公正的问题，人民法院可依职权主动取证。5.对于应当提供原件或者原物而无法提供的，应当由法院依法核查或者调取。

五、行政诉讼中的举证时效问题

我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》对当事人的举证责任行为没有时间上、审级上的限制，但《行政诉讼法》关于“在行政诉讼中，被告不得自行向原告和证人收集证据” 的规定，对被告的取证行为给予了时间上的限制，即原则上只能诉前取证。

最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（试行）第30条规定，被告在第一审庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政的诉讼法规定，判决撤销被诉具体行政行为。可见，根据最高人法院的司法解释，被告应当在第一审庭审结束之前，向人民法院提供证据，在这之后提供的证据没有证明效力。这样规定主要是为了防止被告利用第缺席判决的规定，来规避第33条规定，以期在第二审程序中取得有利地位，从而逃避责任。具体而言，当行政机关在没有证据的情况下对原告作出裁决，原告起诉后，被告无法举证，而第33条又规定诉讼中不得自行向原告和证人收集证据，于是拒不到庭应诉，避开法院收集证据，而当法院作出缺席判决后，被告不服上诉，并将其在一审审理期间收集的证据提供给二审法院，从而导致二审法院审理困难，带来被动局面。法律对举证时效问题作出规定，就可以有效的防止上述情况的出现。

行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼中一个重要而复杂的问题，是行政诉讼制度的核心问题之一，直接关系到告诉诉讼法目标价值的顺利实现，以被告承担举证责任为原则，原告承担举证责任为例外，人民法院依职权取证为补充的行政诉讼举证责任的分配体系，有利于保护行政诉讼双方当事人的合法诉讼权益。但是司法实践中，行政机关制度和程序不完善的问题仍然存在，随着司法实践的不断发展和立法经验的不断积累，举证责任制度将进一步完善。

参 考 文 献

1、《行政法与行政诉讼法》，沈岿著，人民法院出版社2002年版

2、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干部题的规定》释义与适用，李国光主编，人民法院出版社2002年版

3、《行政诉讼举证责任》，吕立秋著，中国政法大学出版社2001年版

4、《中华人民共和国行政诉讼法》，中国法制出版社，2012年版。

5、《行政诉讼法学》（修订本），应松年著，中国政法大学出版社