城市管理领域行使行政处罚权的探索与对策

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行政职权的交叉重叠已成为我国依法行政进程的明显障碍，按照“精简、统一、效能”的原则进行行政体制改革，把同类职权相对集中，是社会主义政治体制改革的重要内容，也是推进和谐社会建设的有效途径。《行政处罚法》确定了相对集中行政处罚权制度，同类职权的集中管辖问题首先在行政处罚领域找到了突破口，各地围绕相对集中行政处罚权进行了积极探索，取得了明显成效，但也面临着一些突出的矛盾和制约因素。因此，冷静分析现状，积极寻求对策具有积极的现实意义。
一、相对集中行政处罚权制度的产生及现状
1.产生背景。随着我国经济社会的迅速发展，传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求，市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务的不断涌现，使非常细化的职能划分难以应付，出现了管理中的调控缺位和推诿、越权现象。要消除这些弊端，行政系统必须以相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难以归类的社会事态。在这种背景下，《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”为推行这一规定，国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样相对集中行政处罚权制度应运而生。
2.基本定位。相对集中行政处罚权制度并不是一项新型的行政处罚类别，而是把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立昂首挺胸行政机关统一行使的一种法律制度。其核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力内部形成管理权与处罚权的分离和制衡，促进行政效率与公平。相对集中行政处罚权可以有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为，有效克服分散执法软弱无力、推诿扯皮的弊端，全面提高执法效率。
3.主要领域。从各地已经批准瞧得起政处罚权的实际看，主要看中在城市管理领域。因为，城市管理是一个十分复杂的体系，其职责城市规划、房屋、土地、建筑业、市政公用事业、市容环卫、园林绿化、交警等多个主管部门行使各自的行政处罚权，已成为权力行使重合比较显见的领域。因此各地在开展相对集中行政处罚的探索中都把城市管理作为主要领域。
4.初步成效。各地通过在城市管理领域相对集中行政处罚权的实践，有效解决了行政执法长期存在的队伍膨胀、多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等问题，较好解决了部门利益与行政执法挂钩、部门利益驱动行政处罚的问题，在提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政体制改革等方面取得了初步成效。
二、城市管理相对集中行政处罚权在实践中的制约因素
1.行政处罚权分割不合理成为理顺执法机制的制约。在行政法理论上，行政处罚权是不能被分割的，而相对集中行政处罚权制度在部分职责的划定上，却分割了行政处罚权，在具体实施过程中就较为复杂。一些被集中的行政机关从自身利益出发，把工作中管理难度大，无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管综合执法部门，而把对自身有益的处罚牢牢抓住不放，有的部门对集中行使行政处罚行政机关执法活动不支持、不配合。
2.部门间相互监督不到位成为延伸执法领域的制约。实施相对集中行政处罚权的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。主管部门的审批行为是否违法不在执法部门的监督范围。在执法实施中，为了不破坏和主管部门的良好关系，争取主管部门的支持配合，执法部门采取的方式也是对管理部门审批过的行为就认定是合法的。如在规划执法中，只要有规划部门的审批许可证，执法部门就认定建房行为合法，而不会去检查该行为在事实上的违法。这种认定方式，实际上只对违法相对人有用，对政府部门间的违法起不到监督作用。
3.执法手段不够成为保证执法效果的制约。由于行政处罚种类的限制，执法中主要用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”和有效的后续手段。如对于违法相对人不执行执法部门作出的罚款处罚，城管执法部门无法申请强制执行，案件办结周期长，难以达到及时纠正违法行为的管理要求，甚至还助长违法相对人的气焰。而责令停业等有效的处罚形式需要地方性法规和行政法规作出，更加有效的年检年审、停业整顿等手段没有从主管部门中调整出来，执法无法形成威慑力。
4.执法人员的人身安全缺乏足够保障成为限制执法动力的制约。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法者的素质参差不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如拆除违法建筑、取缔无证占道摊点等行为，干的都是叫人“赔”钱、“砸”人饭碗的事，势必引起矛盾和冲突，一些违法者污辱、谩骂、威胁、恐吓执法人员，暴力抗法、殴打执法人员事件也不同程度地存在，而从目前的保障制度看，城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，而只有“文明执法”的原则性规定，从而造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象。
三、产生制约因素的原因
1.城市管理是综合性的社会问题。高速的城市化过程中，面临着各类利益整合问题，在这种复杂的背景下，涉及千家万户的城市管理工作决不是哪一家管理或执法部门能够单独解决的。相对集中行政处罚权面临的种种理论困惑和实践难题，本质上是社会发展和城市化进程中不可避免的，这样的社会性课题，仅仅在行政处罚权领域内进行调整，仅仅对相对集中行政处罚制度进行完善是远远不够的，必须在整个行政管理体制的大框架内，在城市化进程中形成各方面的合力，逐步规范和解决。
2.立法工作相对滞后。目前国家立法中，除了《行政处罚法》的原则性规定外，还没有一部权威性的法律对存在法律问题予以规范，立法工作明显滞后于实践活动。《行政处罚法》明确规定了具体行政处罚权的机关可以行使（除限制人身自由等特定权力由公安机关行使以外）的警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣许可证和执照等行政处罚权，不过责令停产停业、暂扣许可证和执照等行政处罚权都是以由法律、法规、规章明确赋予特定部门行使，因此，城管部门在具体的执法工作中通常只能使用警告和罚款的处罚种类，如果使用责令停产停业、暂扣许可证和执照等处罚种类就是缺乏明确的执法依据，从而限制了执法手段，降低了执法效率。
四、规范城市管理领域相对集中行政处罚权的对策
1.建立完善的法律体系。一方面根据《行政处罚法》的规定出台《城市管理法》，或由国务院制定相应的《相对集中行政处罚权工作条例》，对实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序作出原则性的规定。另一方面根据国务院条例，结合各地实际，制定相应的地方法规和规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、管理体制、动作方式及相关部门的关系等作出具体的规定。
2.建立综合协调机制。一方面要构筑信息交流平台。通过建立“审批抄告制度”、“处罚后续处理告知制度”、“重大审批、处罚征询制度”、“监督反馈制度”等及时衔接、密切配合的平台，集约管理资源，实现低耗高效。另一方面要制定双边或多边文件，明确工作职责。城管执法局应与工商、规划、市政市容、环保、公安交通等部门制定了双边或多边文件，对容易产生职责交叉、职责不清的问题进行合理的划分。
3.建立完备的执法安全保障制度。针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要有解决暴力抗法问题的方法和措施，在执法的过程中要有能限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。由公安队伍作为坚强后盾，依法支持管理工作的正常开展，保护执法者的人身安全，维护城市管理的权威。对以暴力、威胁等方法阻碍行使行政处罚的执法人员依法执行公务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不能作为民事纠纷处理。