论公民权与行政相对人权关系解析

公民权与行政相对人权关系解析

[内容提要]
 公民权与行政相对人权利间有许多方面要明晰，对二者在行政法学研究中的位置也需要明确。公民权与行政相对人权利在渊源上有联系，在外延上有交叉。通过对两者概念、特性、关系的解析，从而摆脱行政权——公民权的认知模式，确立行政权——行政相对人权利在行政法学研究中的主流认知模式。
 
 [关键词] 公民权 行政相对人权利

   公民权与行政相对人权利，两者既有联系又有区别。明确两者之间的概念、特征，是深入研究行政法的理论基础，是科学构建我国行政法学理论体系的有益探索，本文将试作探讨，以求抛砖引玉之效。

一、公民权概念。
 从语义学角度分析,“公民权”一词是偏正结构，“公民”是限定“权”的。公民权是公民的权。“公民”本意是“属于城邦的人”或“组成城邦的人”，显然这是一个既超越血缘关系又超越王权专制的带来某种普遍性的法律资格概念。公民身份意味着公民权利。
 公民是指具有一个国家的国籍，按照该国宪法和法律的规定，享受权利和承担义务的自然人，公民和人民是两个不同的概念。公民是个法律概念，而人民是个政治概念。公民权是指一国公民在法律上所具有的一种能力或资格，是国家规定的本国公民在国家和社会中所处地位的法律表现。
 对于公民权的概念各国的观点不一：美国学者看来，公民权是公民权利的简称,公民依法享有的政治，经济，文化和人身等各项权利，既包括宪法规定的其他权利，又包括一般法律规定的其他权利，并将公民权分为两类，实体权和程序权，实体权指宪法和法律关于保护人身言论，出版，机会，宗教，信仰的自由；私有财产权，请愿权，选举权等，程序权指作为保护实体权手段的，有关司法程序上的一些权利，如不受非法搜查与扣押等；罗马公民权.， 在古代罗马，如果父母双方都是罗马公民，那一生下来就可获得公民权。否则，公民权要由将军或皇帝授予。

二、公民权的核心是政治参与权和政治防卫权
公民权或公民的公权利,核心是政治权利.如凯尔森所说的:"我们所谓政治权,是指公民参与政府,参与形成国家意志的能力而言.换一句朴实的话来说,这是指公民得参与法律秩序的创立".英国法学家A.米尔恩(A.J.M.Milne)也指出,政治权利是"构造政府和受治者之间的关系的权利."另一方面,公民的政治权利,又是公民对国家权力的一种自卫权,抵抗权.这是基于国家对待自然人的私权和对待公民的公权(公权利)的关系,是有所不同的.日本著名法学家美浓部达吉认为:"所谓私权,只是存在于私人相互间的权利,国家对之处于第三者的关系.反之,若为公权,国家或公共团体本身居于当事者或义务者的地位.因此,国家对人民权利的保护方法,因公权或私权而有显著的差异."这种差异在于,公民的公权利是对应于国家公权力的,并可以成为对抗公权力的武器,是人民和公民以及社会组织"以公权利制衡国家公权力"的主要凭借.它既是对国家权力的政治参与权,也是抵抗国家权力侵犯的政治防卫权.民主国家的公民,不同于专制统治下的臣民,就在于后者只是统治者的顺民,只能服从独裁者,没有参与国家或反抗政府的政治权利.
综上可见，公民权,公众和公民社会参与国家政治和民主法治建设的权利,具有崇高的宪政地位.

三、行政相对人的权利
 行政相对人的权利有：
1、申请权，行政相对人有权依法向行政主体提出实现其法定权利的各种申请。
2、参与权，行政相对人有权依法参与行政管理。
3、了解权，行政相对人有权依法了解行政主体的各种信息。
4、批评建议权，行政相对人对行政主体及其工作人员的违法、不当行政行为有权提出批评，并有权提出意见、建议。
5、申诉、控告、检举权，行政相对人对行政主体及其工作人员作出的对其本身不公正的行政行为有权申诉，对行政主体及其工作人员的违法、失职行为有权控告或检举。
6、陈述、申辩权，行政相对人对行政主体作出的与自身有关、特别是不利的行为时，有权陈述自己的意见看法，提供证据材料，进行说明和申辩。
7、申请复议权，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不满，有依法申请复议权。
8、提起行政诉讼权，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法提起行政诉讼。
9、请求行政赔偿等权利；行政相对人在其合法权益被行政主体违法侵犯并造成损失时，有权请求行政赔偿。
10、抵制违法行政行为权，行政相对人对行政主体实施的明显违法或重大违法的行政行为有权依法予以抵制。 四、行政相对人权利和行政权均属于行政法学理论体系中的核心概念。

 “行政相对人权利的概念与现代意义的行政法密切相联。可以说将其与行政权相提并论是现代意义上的行政法的功绩。”那么，行政相对人权利如何定义呢？笔者认为可作如下定义：行政相对人权利是一国法律体系内规定的公民所享有的权利，在行政管理领域中的反映，由一般公民、法人、社会团体及处于行政相对人身份的国家组织等享有并行使的权利。对这一概念的把握，应从以下几点予以着手：
 
     首先，从权利渊源上讲，行政相对人权利是公民一方在以行政相对人身份出现时所具有的权利。它是对公民等一方所享有权利的另一种理解。当然这是最为原初的状态，由于社会发展，出现了众多形态的法律主体，如：企业法人、事业法人、合伙。它们所享有的权利可以从公民所享有的权利中引申出来。
     其次，行政相对人权利是在行政管理活动中发生作用的权利。行政法只调整一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。行政管理活动即为行政权的行使过程。“由于行政活动是行政权力的运用过程，而不是公民全部活动的过程，公民的所有权利就不能是行政相对人权利，因而行政相对人权利是有限的。”行政相对人可分为个人和组织，这些主体在行政管理中所享有权利的范围、内容、数量是大致相同的。但自然人与组织之间，不同组织之间的差别也应进行关注。这种关注是对法律主体间权利义务差别的尊重。只有掌握准确的信息，才能使得行政法学这门应用法学学科更具有指导实践的功用。例如，本国公民与外国人，本国法人与外国法人，根据入世的有关承诺，有关部门已经出台了一系列准许外资机构进入中国市场的法律法规和文件，标志着中国的经济政策已开始向深层次的“国民待遇”方向展开。但是还应研究他们之间的政策差异，我们应承认他们之间存在差别是为了更好地实现国民待遇，而非厚此薄彼，更不应厚彼薄此。
 
     还有公司与合伙，大企业与小企业，尤其是对民营企业的支持。改革开放20多年来，民营企业获得了前所未有的大发展，今后还将迎来崭新的发展机遇期。但值得注意的是，到现在为止我们还没有一个专门对民营企业的市场准入政策。民营企业准入领域究竟有哪些？准入条件是什么？给民营企业划一个清晰的“圈”，应使民营投资做到目标明确、有的放矢。要突破以往那种所谓“战略性”、“公益性”等笼统的产业划分，只要是竞争性、赢利性领域，特别是民营企业普遍关注的金融、保险、基础产业、基础设施等，都应该降低准入条件，对民营企业开放。
     只有加强对市场主体不平等现状的关注，才能制定出合理的、相对正义的政策。以上对行政相对人所涉主体的差别性的强调，主要是为了说明在行政活动领域，公民权的表述力度、宽度均显不足，公民权这一概念不能是行政相对人权利的简称，也不能对其进行替换。
 
五、公民权与行政相对人权利的内涵与外延已逐渐清晰，两者不存在包容关系。

 公民权表面上要大于行政相对人权利，但正如以上分析的，公民权不包括法人、其他社会团体、无国籍人和外国人的权利。
     根据国家职能的分工，一般分为立法、司法、行政三部分。公民在这三种职能体系中均享有权利，这种权利均可称为公民权利。而行政相对人权利仅限于个人与组织在行政管理领域中所享有的权利。由此整个法律体系规定的公民权利与行政法规定的公民所享有的权利即为整体权利与部分权利的关系。
     引起认识混乱的主因在于对以下四对关系的不明确，笔者将对国家权力－公民权（利）；国家权力－行政相对人权利；行政权－行政相对人权利；行政权－公民权（利）四组关系试作分析。
 
 国家权力——公民权（利）
 
     从权力来源说，国家权力来自公民的赋予，公民权利是国家权力来源正当性的根源所在。国家权力与公民权利的界分是社会整体利益的两个方面即个体利益与公共利益相区分的法律表现。公民权利与国家权力界限不明，意味着利益主体不明，意味着存在利益归属关系模糊的灰色区域。现实社会中出现这种情况时，公民和国家分别对这一灰色区域的实际控制范围通常总是由实际的力量对比关系所决定。因此，可以肯定，这种发生在代表公共利益的主体和代表个体利益的主体之间的利益争夺必然是非程序化的，不论其结果如何，都会造成对法治的破坏，从而损害预设的宪政秩序。所以，公民权利与国家权力的严格界分实质上是社会个体利益与公共利益的界分。
 
国家权力——行政相对人权利

两者之间的直接联系不明显，主要是行政相对人权利对应的是行政领域，与国家的立法、司法职能不相关，故此二者在逻辑上不相对应。
行政权——行政相对人权利
行政权与行政相对人权利的关系是行政法所要调整的核心矛盾。只有正确处理行政权与行政相对人权利的相互关系，合理设定行政主体和相对人的权利义务，在行政法律关系和监督行政法律关系中，使两者处于动态的平衡，才是依法治国，构建我国行政法律体系的关键之所在。对行政权与行政相对人权利作出较为全面论述可以参见罗豪才与崔卓兰二位教授所合写的论文。

行政权——公民权

“行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民的一个侧面，因而必须通过一个更广阔的视角审视这一社会关系。”13故而笔者认为在行政法学领域,行政权相对应的是行政相对人权利。公民权则应对应国家权力。若行政权与公民权利相对出现则更应限于宪法性领域，以免造成法律术语使用上的混乱。
许多作者常把行政相对人权利简称为公民权，这种便于行文的处理似乎可以理解，但这种术语上的替换更多的是追求形式上的和谐与简洁，而忽视了法律术语的特定内涵及术语使用上的准确性及严肃性。

行政权——公民权模式折射出计划经济下全能政府模式的延续，视政府利益为国家整体利益。行政权功能的凸现把立法权、司法权隐而不谈，这绝非偶然。在依法治国方略的指引下，要求加大公民参与的力度和广度，这当然并非局限于公民对行政权行使的参与，更要加大对公民参与立法意识的宣传和培养，推动公民积极应诉和维权，这是我国民主进程的必由之路。

四、方世荣博士对行政相对人权利作了开创性的研究。

根据方先生的论述，本人对行政相对人权利与公民权区别有以下几点认识：

第一，行政相对人权利并不是公民的基本权利，它包括公民的基本权利，是基本权利的具体化。但不包括由基本权利派生的权利以及基本权利以外的一般权利。也就是说，在行政相对人权利中，一部分权利同时属于公民基本权利，另一部分则不属于公民基本权利而只能是行政相对人权利。可见两者具有范围上的差别。

第二，行政法是贯彻实施立法的部门法，当行政法将宪法有关公民基本权利的内容加以具体规定时，行政相对人权利就是公民基本权利在行政活动中的具体化、细致化。由此宪法规定的公民基本权利与行政法规定的行政相对人权利是概括权利与具体权利的区别。
同一种公民基本权利将会在刑法、民法和行政法等部门法中都得到具体化。如公民的人身权不受侵害，在民法中是对其他民事主体主张的民事权利，在刑法中是对犯罪人主张并受司法机关保护的受害人权利。在行政法中则是对行政主体主张的行政相对人权利。从这个意义上讲，行政相对人权利只是公民基本权利在行政法领域中的具体表现，而不等于公民基本权利本身。如果我们将行政相对人权利与公民基本权利等同，就限制了公民基本权利的丰富内涵和具体形态。

第三，宪法规定的公民基本权利主要是静态的、确认性的，而行政法规定的行政相对人权利是基本权利（包括公民基本权利那一部分）则是动态的、交互性的，是行使于特定主体之间的权利。这主要是针对成文法国家，尤其是在我国，宪法主要起宣告作用，不具有可操作性。

以上分析表明，宪法规定的公民权与行政法规定的行政相对人权利有一定区别，并有区分的必要。行政法学在认识并研究行政相对人权利时，不能简单地理解为它们就是立法规定的公民权。行政法学研究也不应简单照搬宪法关于公民权的理论。尤其在我们这样一个成文法国家，公民的宪法权利通常都要由法律、法规等来具体化为行政法权利。我国公民行使权利的直接依据往往是法律、法规。这种法律适用机制使得我们需要研究行政相对人在行政法上的权利，研究行政法对公民在宪法中规定权利的保障与实现过程。

在行政法学研究中，区分行政相对人权利与公民权旨在为科学地运用法学术语，严谨规范学术研究，使行政权——行政相对人权利这一分析模式成为主流。

参考文献：

1 夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第76页。
2夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，导言部分第3页。
3赵树民著：《比较宪法学新论》，中国社会科学出版社2000年版，第340页。
4 夏勇著：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第162~163页。
5 我国政府于1998年10月5日签署了《公民权利与政治权利公约》，《经济、社会、文化权利国际公约》。两公约的批准也将提上日程。
6 罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国法学》，1998年第3期，第3页。
7 罗豪才、崔卓兰教授在以上论文中对行政相对人权利概念的界定存在不足。他们界定为“行政相对人权利是┈宪法、法律等公民各项基本权利。”而笔者认为应去掉基本两字。基本权利往往被称之为宪法权利。确切地说，应称之为“宪法所保障的权利”。世界各国以宪法规范的形式对公民的基本权利予以确认和表述，并加以保障和实施。
8方世荣著《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000版，第62页。
9罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国法学》，1998年第3期，第5页。
10 由于招商引资政策的指引，许多地方曲解而导致一窝蜂，把外国人、外国企业视若神明，如现在有的地方甚至把招商引资作为主要的政绩考核指标，进而出现了争相卖地的现象。给政策、给税收优惠带来负面影响，导致对国民与国内企业的极度不公，其本质上是政绩在作祟。
11方世荣教授在《论行政相对人》一书中对行政相对人权利有一定的阐述，见该书的第59~67页。方先生对行政相对人权利给出了一个描述性的定义，并分析了行政相对人权利的特征。
12罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对人权利及其相互关系》，《中国法学》，1998年第3期。
13董炯著《国家、公民与行政权》，北京大学出版社2001年版，第118页。