论社会保障法在我国法律体系中的地位

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我国是一个人口大国，也是劳动力大国，但在本国目前，社会保障法是门年轻的法律，尚未完善，我认为它在我国法律体系中是占重要地位，制定好完善的劳动法，促进劳动力市场发展，保障劳动者，维护社会和谐。劳动法是一朵既不同于公法也不同于私法的“法律奇葩”，它属于社会法。劳动法以“劳工利益”为本位，“劳工利益”不同于私法所维护的“私人利益”。劳动法调整的是“形式上平等实质上不平等”的劳动关系，它在权义确定上实行的是“劳动基准法定与合同约定相结合”原则，在合同约定上又实行“个体约定与团体约定相结合”，并以“团体约定”为主导，因而劳动法形成了一种独特的通过层层限制劳动关系双方的契约自由来维护“劳工利益”的“立体调整机制”。劳动法的这些特性使其构成了我国法律体系中一个独立的法律部门，而且它是我国最重要的法律部门之一。如果忽视劳动法的地位和功能，那么我们必将付出沉重的政治、经济和社会代价。目前，劳动法是我国在立法上欠帐最多的一个法律部门，因而也是我国最需要加强的一个法律部门。近年来，在我国，劳动法的实际地位已经开始迅速地提升，劳动法将获得空前的发展。　《中华人民共和国劳动法》已经颁布将近十周年了，但是在当今中国之高等院校中，尚未开设劳动法学课程的法学院、法律系仍然要比已经开设劳动法学课程的法学院、法律系多得多。这种情形其实反映了长久以来我国法学界、法律实务界对劳动法之一般认识，即绝大多数人视劳动法为边缘性的法、不太重要的法，不认为劳动法值得给予太多的关注，不认为有必要为劳动法投入太多的精力和资源。如果说劳动者是劳动关系中的弱者，那么劳动法就颇像我国法律体系中的弱者。客观地讲，人们并非有意轻视劳动法，人们只是由于种种原因对劳动法的认识还不到位，对劳动法所蕴含的重大的政治、经济和社会价值尚不清楚。对劳动法的认识的模糊性必然会对我国劳动法制建设产生巨大的不利影响，并进而影响我国经济和社会的可持续发展。因此，就我国当前的实际情况而言，探讨“劳动法的地位”这一纯属“务虚”的问题确实仍然具有相当大的“务实”意义。　一国之法是以体系化的形式存在的，即所谓法律体系。在现代市场经济社会，一国之法律体系由公法、私法和社会法三个法域构成，每个法域又由若干同类性质之法律部门构成，而每一个法律部门又由若干子部门构成，每个子部门又由若干法律制度构成，每一项法律制度又由若干法律规范构成。此即法律体系的金字塔形结构。　　公法以国家利益为本位，通过政府调节机制促进国家利益最大化以及国家安全；私法以个人利益为本位，通过市场调节机制促进个人利益最大化以及个人安全；社会法以社会利益为本位，通过社会调节机制（如工会与雇主之间的集体谈判机制）促进社会利益最大化以及社会安全。按照大陆法系学者的一般认识，公法主要包括宪法、行政法、刑法、诉讼法等法律部门，私法主要包括民法、商法等法律部门。至于社会法的外延，广义说认为社会法包括劳动法、社会保障法和经济法，广中义说认为社会法包括劳动法和社会保障法，狭义说认为社会法仅指社会保障法。在第九届全国人民代表大会第四次会议上，李鹏委员长代表全国人大常委会所作的工作报告将中国特色的社会主义法律体系划分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门，并确定社会法主要包括劳动法、社会保障法和社会特殊群体权益保障法。我们认为全国人大常委会关于社会法的范围的划定是比较恰当的，同时我们仍然认为在法学理论上还是把社会法定位于一个区别于公法和私法的法域更显合理。我们认为社会法是社会弱势群体权益保护法，主要包括劳动法、社会保障法以及未成年人、老年人、妇女、残疾人等弱势群体权益保护法——“在社会法领域中，我们看到的满眼都是劳动者、消费者、环境污染受害者、妇女、老人、未成年人、残疾人这样的弱势群体”。]所谓社会利益，可以大致界定为“社会弱势群体参与平等主体之间的社会关系时应当享有但是极易遭受社会强势群体侵犯的利益”。　　立足于劳动法属于社会法这一角度，可以把新兴的劳动法和传统的公法、私法作一简要对比。　　第一，调整对象不同。公法调整的是“形式上不平等实质上也不平等”的社会关系，如行政法上行政主体和行政相对人之间的行政关系；私法调整的是“形式上平等实质上也平等”的社会关系，如民商法上的民事合同关系；而社会法调整的是“形式上平等实质上不平等”的社会关系，在这种表面上平等的社会关系中双方的实力不对称，一方是强势主体，另一方是弱势主体。属于社会法的劳动法调整的是劳动者和雇主之间的劳动关系，在劳动关系中，劳动者和雇主的法律地位是平等的，但是在实力对比上雇主是强者，劳动者是弱者。这种“形式上平等实质上不平等”的社会关系如果由私法来调整，奉行契约自由原则，那么将会出现“经济上的强者利用契约为欺压弱者的工具”之情形，从而造成灾难性的社会后果，危及社会稳定。在资本主义早期，没有劳动法，劳动关系被视为民事关系，劳动合同被视为民事合同，奉行完全的契约自由原则，但事实上工人只是依法“享有”要么挨饿要么接受资本家残酷剥削的自由。劳动法的产生就是要解决“形式上平等实质上不平等”的劳动关系中由于双方实力不对称所导致的实质不公平问题，从而实现实质正义。表面上看起来，劳动法对劳动关系的双方实行了不平等的差别待遇，在劳动法上劳动者享有较多的权利、承担较少的义务，而雇主承担较多的义务、享有较少的权利，但是这种立法上的不平等正是针对社会关系本身存在的不平等采取的矫正措施，实际上属于“形式上不平等而实质上平等”。　　第二，调整原则不同。公法遵循“权利义务法定”原则，在刑法上表现为“罪刑法定”原则，在行政法上表现为“依法行政原则”；私法尊崇“权利义务约定”原则，在民法上表现为“意思自治”原则、“契约自由”原则；而社会法实行“权利义务法定与约定相结合”原则，并且在立法上向弱势主体的利益倾斜，以保护社会弱势群体。就属于社会法的劳动法而言，实行的是“劳动基准法定与合同约定相结合”原则，工时、工资、职业安全卫生、女工未成年工特殊保护、社会保险等劳动条件的最低标准由法律规定，具体权利义务由双方通过合同协商约定。在权利义务约定的具体方式上，劳动法又实行“个体约定与团体约定相结合”，并以团体约定方式为主导，即劳动合同和集体合同相结合，以集体合同为主导。为何要以集体合同作为确定劳资双方权利义务的主要工具？因为在个体劳动关系中，劳动者个人手中掌握的谈判筹码只是雇主的几十分之一或几百分之一，甚至几千分之一、几万分之一，一般情况下根本不具备与雇主讨价还价的能力，不可能和雇主谈出一个对自己来说比较公平的劳动合同。具体而言，雇主手中掌握着与几十个、几百个、几千个、几万个劳动力相对应的生产资料，而劳动者个人手中只掌握着自己身体内所蕴含的与一份生产资料相对应的一个劳动力，如果劳动者个人拒绝与一个雇主订立劳动合同，那么这个雇主只不过丧失了一个与劳动力订约的机会，而如果雇主拒绝雇用一个劳动者，则意味着这个劳动者丧失了与几十份、几百份、几千份、几万份生产资料订约的机会。显然，一份生产资料就是一个工作岗位，而且从总体上来讲，全社会所拥有的生产资料的份数又往往少于劳动力的数量。鉴于这种因掌握资源的数量不同而导致的谈判力极其悬殊的情况，劳动法只有允许劳动者成立工会，允许劳动者以工会的形式将劳动力资源集中起来，由工会和雇主进行集体谈判、集体[协商，只有这样才能在一定程度上平衡双方的谈判力量，劳动者一方才能和雇主协商确定一个比较公平的劳动条件。劳动关系的这个特点决定了劳动合同维护双方利益平衡的作用非常微弱，远远不及私法上的民事合同，我们不能期望单纯通过订立劳动合同来维护劳动者的权益，如果劳动合同能起到较强的维权作用，那么劳动法根本就不会在世界上诞生。　　第三，调整机制不同。由于调整原则不同于公法和私法，劳动法形成了一种非常独特、近乎精妙的调整社会关系的机制。劳动法对劳动关系的调整既不是单纯采用私法的“权义约定”方式，也不是单纯采用公法的“权义法定”方式，而是综合运用公法和私法的调整方式，创造出了一种独特的“立体调整机制”——“法定限制约定，团体约定限制个体约定”，即“劳动基准限制合同，集体合同限制劳动合同”。具体而言，劳动法的调整机制由宏观调整、中观调整、微观调整三个层次构成，进行宏观调整的是劳动基准制度，进行中观调整的是集体合同制度，进行微观调整的是劳动合同制度。劳动基准制度以强制性规范规定工资、工时、劳动安全卫生、职业培训、保险福利、女职工和未成年工特殊保护等方面的最低劳动标准，在全国范围内为劳工权益划定一条不可逾越的底线，以限制劳动关系双方的契约自由，保障劳动者应当享有的最低程度的劳动权益。劳动基准制度既防止劳动者最低程度的劳动权益受到雇主的损害，又给劳动关系的双方当事人留下了充分的平等协商、意思自治的空间，没有过分干预市场化的劳动关系。劳动基准制度在三个调整层次中居于最高层次，中观调整和微观调整均以劳动基准制度的宏观调整为基础，违反劳动基准的集体合同和劳动合同条款是无效条款。集体合同制度允许个体劳动者团结起来成立自己的团体，由能够与雇主方相抗衡的劳动者团体（一般情况下是工会）与雇主进行谈判交涉，签订集体合同，在不低于劳动基准制度所确定的全国最低劳动标准的前提下根据本行业、本区域、本单位的具体情况确定本行业、本区域、本单位在劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等方面的最低劳动标准。集体合同在劳动基准的基础上，既防止个体劳动者的权益受到雇主的过分侵害，又给个体劳动关系的双方当事人留下了一定程度的自主协商、意思自治的空间，没有完全剥夺个体劳动关系双方的契约自由。集体合同制度在三个调整层次中承上启下，一方面以劳动基准制度的宏观调整为基础，另一方面又为劳动合同制度的微观调整奠定了基础，劳动合同的条款不得违反集体合同所确定的最低劳动标准。劳动合同制度允许个体劳动者与雇主在不低于劳动基准制度所确定的全国最低劳动标准和集体合同所确定的本行业、本区域、本单位最低劳动标准的前提下协商确定双方之间的具体权利义务或者特殊性问题。劳动法的这种多层次“立体调整机制”通过层层限制劳动关系双方的契约自由的方式使个体劳动关系中的弱势主体——劳动者的权益受到三个调整层次的重重保障。　　第四，调整本位不同。法之“本位”无非是指法调整社会关系时之出发点和立场，所以将法之本位称为法之“调整本位”并无不当。通过上文分析可以看出来，与公法所坚持的国家利益本位不同，与私法所坚持的个人利益本位也不同，劳动法坚持的是“劳工利益本位”。劳动法所维护的“劳工利益”是一种“社会利益”，它不同于私法所维护的“私人利益”。私法所维护的“私人利益”反映的是实力相当的分散化的社会成员各不相同的个人利益，这种“私人利益”在一般情况下通过个体之间的“意思自治”、“平等协商”就可以在当事人之间达成平衡，不会形成普遍的利益失衡状态，个别社会成员的“私人利益”由于特殊原因受损时通过司法救济即可恢复平衡。劳动法所维护的“劳工利益”反映的是劳动者这个在劳动关系中处于弱势地位的社会群体、社会阶层的共同利益，如果将这种利益视为私法上的“私人利益”，全凭劳动者个人通过“意思自治”、“平等协商”的方式去处理，那么将造成普遍的利益失衡状态，即劳工阶层的利益普遍受损，“劳工利益”普遍地严重受损又将造成激烈的劳资冲突，激烈的劳资冲突又将严重地破坏社会稳定乃至一国之政治稳定。如果将“劳工利益”视为“私人利益”，采用私法的方式调整，那么由此产生的每年数以亿计的劳动争议纵然法院的全体法官每天坚持二十四小时工作也无力应对，除非几十倍、几百倍地增加法官的数量，而几十倍、几百倍地增加法官的数量必将造成国家财政崩溃，“国将不国”。可见，运用私法来维护“劳工利益”，“纠纷解决成本或者说维权成本会显得太大，大得承受不起” ，换言之，运用私法来维护“劳工利益”根本行不通，必须采用社会法的方法，许可一盘散沙的个体劳动者组织起来，成立工会，运用集体力量自行“摆平”劳动关系。另外，由于全社会所拥有的“生产资料的份数”少于劳动力的数量是一种常态，所以从理论上来讲，即使劳动者充分团结起来了，也还不能完全形成劳动者一方和雇主一方的利益平衡。因此，在劳动法上，除了许可劳动者运用集体力量之外，国家公权力也不能再像在私法中那样，仅仅满足于在社会关系产生纠纷以后为当事人提供司法救济。具体来说，同私法相比，国家公权力在劳动关系中的活动范围必须同时向前向后扩展：就“向前扩展”而言，在劳动关系建立之前，国家公权力必须为劳动者提供就业服务，一方面要开发就业岗位，提高劳动者的就业能力，促进劳动者就业，促进劳动关系的建立，而不能像在私法中那样视社会关系之建立为个人之私事，建立不建立社会关系与国家无关；另一方面，国家公权力还必须在工资、工时、劳动安全卫生、职业培训、保险福利、女职工和未成年工特殊保护等方面制定劳动基准，限制雇主在建立劳动关系时的“意思自治”——实即雇主的“恣意妄为”；在劳动关系的运行过程中，国家还必须为劳工阶层提供与私法救济相比高效率、低成本因而“物美价廉”的劳动监察服务，从而为劳工权益“保驾护航”，维护劳动者的基本权益。就“向后扩展”而言，国家公权力必须为劳动者提供社会保险服务，保障劳动者因失业、退休、负伤、生病、生育等原因暂时或永久退出劳动关系后的正常生活，而不能把劳动者暂时或永久退出劳动关系后的生活保障完全甩给雇主和劳动者去实行私法上的“意思自治”——实即劳工“生死自治”。可见，在私法中，国家公权力仅仅在事先为社会关系的建立和运行构建一个“法律骨架”（“血肉”由当事人自己通过“意思自治”去填充）并且在社会关系出现个别争议时提供中立的司法服务即可，至于社会关系是否建立，社会关系的具体内容如何，社会关系终止之后有无善后问题，国家一概不管，任凭当事人“意思自治”；而在劳动关系中，国家公权力必须全程参与劳动关系前、劳动关系中、劳动关系后的各种与劳动关系密切相关的社会关系，为劳工阶层提供全程服务，全面保障劳工利益，保障劳工利益就是保障劳工阶层的生存权，保障劳工的生存权就等于保障绝大多数社会成员的生存权，因为绝大多数社会成员都不得不依靠自己或家庭成员的劳动收入来维持生存。既然国家公权力对劳动关系介入如此之深，那么可不可以用行政法来调整劳动关系，根据“权义法定”原则全面具体地规定劳动关系双方的权利义务呢？我国曾经辉煌一时的“社会主义计划经济”已经毫不留情地证明这种调整劳动关系的方法是“此路不通”，原因在于国家公权力无法有效地配置劳动力资源。在社会主义市场经济体制下，劳动力的配置也需要通过市场来进行，因而不能抛弃集体合同制度、劳动合同制度，[实行纯粹的“权义法定”；相反，劳动关系的调整必须以劳动合同制度为基础，以集体合同制度为主导，以就业促进制度、劳动基准制度、劳动监察制度、社会保险制度为保障。　　劳动法与传统的公法和私法的区别远非仅仅表现在上述几方面，劳动法的特性也远非上述几点。但是劳动法所具有的上述特性已经足以证明劳动法是在传统的公法和私法之外生长起来的一株“法律奇葩”，它是一个既不同于公法也不同于私法的新兴法律部门。我国从前苏联继受的传统的划分法律部门的方法是“法律调整的对象和法律调整的方法”，新近又有著名学者论证提出应当“改按社会活动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门”，也有学者提出“划分法律部门的标准应是法所调整的社会关系的性质及其所保护的利益的性质”，]还有学者提出划分法律部门的标准应当是法的“利益本位和价值取向”，这些新提出的法律部门划分标准颇具说服力，因而得到了愈来愈多的学者的赞同。劳动法有其独特的调整对象——劳动关系以及与劳动关系密切相关的其它社会关系，有其独特的调整方法—— “权义法定与约定相结合”的“立体调整机制”，有其独特的存在领域——劳动领域，有其独特的宗旨和利益本位——“劳工利益本位”，有其独特的价值取向——“实质正义”（区别于私法所奉行和维护的形式正义）。可见，无论是按照传统的法律部门划分标准还是按照新兴的法律部门划分标准来衡量，劳动法都构成了我国法律体系中一个独立的法律部门，而且是一个非常独特的法律部门。劳动关系既不能用私法来调整，也不能用公法来调整，那么可不可以认为劳动合同制度、集体合同制度是私法（民法），就业促进制度、劳动基准制度、劳动监察制度、社会保险制度是公法（行政法），因而所谓的“劳动法”只是观念上的虚构，事实上根本就不存在呢？这种观点最“迷人”——最“迷惑人”。我们不妨借用生物领域驴、马、骡三者之间的关系说明社会法、劳动法之产生及其性质。如果说，公法是驴，私法是马，那么社会法、劳动法就是驴马之子——骡子。骡子是什么？骡子似驴似马，但既非驴又非马，它完完全全就是骡子——一个人造的新物种。骡子固然源自驴马之基因，但是骡子作为驴马之“结晶”，已经吸取了驴马两者之精华，达到了“青出于蓝而胜于蓝”。此“驴马论”俗归俗，但用于解释社会法、劳动法之产生和性质则至为恰当。实际上，社会法、劳动法正是公法和私法之“混血儿”，它们因“混血”而获得了调整“形式上平等实质上不平等”之社会关系的“杂交优势”。我们既然无法把骡子分为一头驴和一匹马，我们当然也无法把劳动法分为公法和私法两部分，因为公法基因和私法基因已经有机地融合在劳动法的机体内，无法区分开来。　　由上述分析可以看出，劳动法的独特功能是其它所有的法律部门都不具备的，它在我国法律体系中具有无可替代的地位，它的重要性不亚于民法、刑法、行政法、经济法、诉讼法等任何其它法律部门。事实上，在任何成熟的市场经济国家，劳动法都被视为最重要的法律部门之一，一个国家如果忽视劳动法的地位和功能，那么这个国家必将付出沉重的政治、经济和社会代价。因此，从理论上讲，劳动法也是我国最重要的法律部门之一。　　但是，从我国劳动法制建设的现实状况来看，我国的劳动立法严重滞后于我国劳动关系的现实需要。我国立法机关负责人认为，“从1979年初到现在，全国人大及其常委会通过了440多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，其中现行有效的法律有200多件，国务院制定了960多件行政法规，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。经过多年的努力，目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。我国的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，从根本上改变了过去那种无法可依的状况。”因此，“如何提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。”“我们不要在立法数量上搞攀比，而要把主要精力放在提高立法质量上。”[10] 这种判断对于我国立法工作和法律体系的总体状况而言，无疑是正确的，对于我国七大法律部门中的宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、刑法、诉讼与非诉讼程序法这六大法律部门来说也是正确的。但是，这种判断不适用于七大法律部门中以劳动法为主要内容的社会法，因为劳动法是我国法律体系中的一只“瘸腿”，在我国劳动法领域内迄今为止仍然存在着十分严重的无法可依的状况，劳动立法的主要矛盾仍然是立法数量严重不足，而不是立法质量不高（当然立法质量也不高，也需要提高）。“一个比较健全的劳动法体系至少应当包括劳动基本法、就业促进法、劳动基准法、劳动监察法、集体合同法、劳动合同法、劳动争议处理法、社会保险法这八部法律”，因而早中国社会科学院“当代人民内部矛盾研究”课题组对全国三十一个省市自治区的一万五千多名城市居民的调查显示，“失业下岗”被城市居民视为我国最严重的城市社会问题，“收入差距拉大”被列为第二位，“社会贫困问题”被列为第三位：“私营企业的劳资利益冲突”被城市居民视为最严重的社会群体之间的利益矛盾，而“贫富之间的利益冲突”被列为第二位。无独有偶，2003年10月，中共中央党校“中国社会形势分析与预测课题组”对在中央党校学习的部分地厅级和县处级领导干部进行的问卷调查也显示，在“我国当前需要特别注意解决好的社会问题”的判断上，“失业问题”被官员们列为第一位，“贫困问题”被列为第二位；在“2003年社会形势发展中最严重的问题”的判断上，“收入差距问题”被列为第一位，“失业”被列为第一位；在“近年来各种重大关系的调整”这个问题上，“各主要人群之间的关系”被列为“更不协调了的关系”的第一位；在“当前社会经济发展中应当防范的主要风险”这个问题上，“社会保障基金入不敷出”被列为第三位。]可见，失业问题、劳资冲突问题、社会保障问题、贫困问题、贫富差距问题均已经成为我国当前最严重的社会问题。显然，这些社会问题的产生及其严重性，同我国劳动法制不健全具有密切的关联。根据上述分析，可以顺理成章地得出一个结论：劳动法既是我国在立法上欠帐最多的一个法律部门，也是我国最需要加强的法律部门。　　近年来，劳动法的重要性正在被我国有关方面所认识。从立法上来看，我国九届全国人大常委会已将以劳动法（包括社会保险法）为主要内容的社会法列为中国特色的社会主义法律体系中[与宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门并列的七大法律部门之一，这基本上等同于宣布包括社会保险法在内的劳动法是我国七大法律部门之一；我国十届全国人大常委会委员长吴邦国最近也撰文指出，为完善社会主义市场经济体制，我国立法工作的主要任务是“进一步完善六个方面的法律制度”，“劳动、就业和社会保障法律制度”就是这六个方面之一；我国十届全国人大常委会已经出台的立法规划也将劳动合同法、社会保险法列为本届人大将审议的法律草案。与此同时，我国的劳动法学研究也在迅速加强，2003年12月全国哲学社会科学规划办公室将“社会法学基础理论研究”、“当代中国劳动法律问题研究”、“促进就业法律制度研究”、“农民工劳动权利保护问题研究”、“中国社会保险法律制度研究”等五个项目列为国家社会科学基金项目2004年度课题，这是全国哲学社会科学规划办公室第一次将这么多的劳动法学研究课题列入国家社会科学基金项目；国内的一些著名大学如北京大学、中国人民大学也成立了专门的劳动法和社会保障法研究机构。我国的劳动法学教育也在不断发展，中国人民大学法学院等著名法学院已经把劳动法学列为本科法学专业的必修课程，中国劳动关系学院、中国政法大学等高等院校已经成立了专门的劳动法教研室，中国劳动关系学院还开办了国内第一个劳动法学方向的本科法学专业，拟开设社会法、劳动法、社会保障法、工会法、集体合同法、职业安全卫生法、劳动争议处理法、外国劳动法、国际劳动法等特色课程。这些积极的动向表明，劳动法在我国法律体系中的实际地位正在迅速地提升，我国劳动法制建设的春天已经翩翩而至。因此，可以确信，我国的劳动立法进程将会不断加快，我国劳动法将获得空前的发展，我国的劳动法体系将会逐渐形成，而健全的劳动法体系必将为我国经济和社会的协调发展、可持续发展提供强有力的法律保障！