浅谈自由裁量权在公安行政处罚中的运用

浅谈自由裁量权在公安行政处罚中的运用
 
 “自由裁量”是指法律、法规未对行为的范围、方式、手段、情节、后果等作详细、具体、明确的规定，行政机关在实施行政行为时可根据具体情况作为自由、客观、适度、公正、符合理性的评价行为。机关机关行政处罚自由裁量权是法律、法规赋予的重要行政管理权之一，是公安机关在公安行政管理活动中依据公安行政法律、法规和规章规定的范围内，对违反公安行政相对人可以自由选择处罚种类和幅度的行为。公安机关行政处罚种类繁多，违反公安行政管理相对人的违法行为千差万别，公安行政法律、法规和规章不可能都作出羁束性量罚标准，而要因人、因案而异，根据行政相对人的违法事实、情节、后果、态度，在法律规定的罚种、幅度以内选择相应的处罚，既维护法制的严肃性，又讲究对社会的实际效果。
 一、自由裁量产生的根源
 自由裁量行政行为，是行政权的伴生物，有行政权的地方就必须有行政自由裁量权的存在，无论法律对行政权施加何种程度的限制，总会有裁量行为存在的空间。主要原因，一是语言工具的局限性。法律规范是用语言文字行为常态呈现给世人，而法律规范又不能用语言文字表述穷尽。二是立法者的认识能力的局限。无论哪部法律规范，一般都有类似“可以”、“合理”、“视情节作出”等文字，本身就允许行政自身裁量权的存在。三是执法者本身素质参差不齐，对立法意图理解不一致。四是中国国情决定行政自由裁量权的存在。我国人口众多，经济发展状况不一样，法律规范执行效果存在较大差异。
 二、自由裁量的重要性
 1、自由裁量权的存在提高了执法者参与执法的主动怀和积极性。
 机械性执法的恶果是警察消极状态、毫无进取。众所周知，国家并未对法官自由裁量权作过分限制，并提倡法官运用法理判案（如学界称“法官造法”）。法官们不仅要对法条理解，还要综合引用法理审案，充分发挥了法官主观能动性，有效地执行了法律。公安机关为何不可以借鉴，或从中得到一些启示。
 2、自由裁量权维护了合理性原则
 顾名思义，合理性（Reasonality）就是合科理性（Reason）。说通俗一点，合理性就是公安机关的裁量能够令人信服。从目前研究资料显示，合理性原则主要由三个原则构成，即权利保护原则（促进相对合法利益的实现和相对人负担最小化）、平等原则、比例原则。《治安管理处罚法》已经在立法过程中充分考虑到控制警察权，并专章设立“执法监督”，还对违法行为的处罚幅度、种类予以严格规定，认真贯彻执行就可以体现其合理性。
 3、自由裁量权的存在有利于新法的贯彻
 作为法律人，作为执法机关，法律出台后不应是先去“评法”、“造法”，去标新立异地造“政绩”，而是首先模范执行法律，理论人士与执法务实人员的差别就在于此。而公安机关目前在贯彻中一些现象不容乐观，一部法律是良法还是恶法，贯彻执行中有哪些不足，是靠初中，而不是靠闭门造车去“限权”。
 人为控权、限权，还不如从根本上找原因——解决执法者的素质。“奉法者强者则国强”，一支高素质的警队需要打造。基层的民警不希望在新法颁布时过多“限权”，建议新法实施一段时间后才能发现问题再作规范。可以从情节认定等方面作一些研究，而不宜就某种违法行为只能作出何类、何度处罚的违法限权规定。
 三、当前行使行政处罚自由裁量权时存在的问题
 1、存在者弱视行政处罚相对人的合法权益
 公安行政机关认为只要在法定的种类和幅度内裁决，都是行政机关的自由裁量权限，无视行政处罚相对人的合法权益。比如，对违反治安管理的未成年人裁决行政拘留十五日。众所周知，对未成年人有法定的从轻处罚的情节，未成年人在法定的幅度内应得到从轻处罚，这是他们的权利。再如有些违法者本身的生活十分困难，迫于生存干了违法的事，公安行政机关仍然对其做出高额罚款，促进其基本的自下而上权都无法保障，使执法失去人性化。
 2、片面强调自由裁量权
 具体地违法行为虽然千差万别，但相同性质的条件下，许多在危害后果、违法情节上是相似的，这就导致了行政处罚的自由裁量权掌握起来比较难。许多行政机关就因此干脆不全面衡量案件的多方因素，只以承办部门、承办人的个人喜好、私人情感来行使裁量权。比如在同一起嫖娼案件中，情节后果均基本相同，裁决的结果却相差甚远，有的罚款几千元，有的罚款几百元。
 3、受外来因素影响裁量
 自由裁量应该参考的是与案件有直接关系的因素，但有些行政机关在进行自由裁量时加入了案件之外的因素。一些行政机关不是对处罚幅度把握不准，而是着重考虑了某人写了条子、某人打了招呼的原因，出于私利故意放任裁量的失衡。
 4、漠视了教育与处罚相结合的原则
 教育与处罚相结合是行政处罚的一个重要原则。处罚不是目的，只是一种教育、惩戒的手段。教育公民、法人或其他组织自觉守法，养成良好的社会风尚，才是归缩。在目前的行政执法中，由于追求经济利益等原因，造成盲目的行政处罚，曲解法律进行处罚，为了罚款而处罚，随处可见。大量使用行政处罚，忽视教育的作用，势必造成社会矛盾的增加；人与人之间的真情淡化等社会问题；也会无谓浪费政府有限的资源；恶化政府与群众之间的关系。
 四、正确地行使自由裁量权
 1、准确掌握错罚相当和法定因素
 公安机关执法部门对违法行为人处罚的轻重，必须与受处罚人的过错大小及违法和为所造成后果轻重程度相一致，在认定行为的人的行为构成行政违法的基础上，充分考虑法律、法规所规定应当考虑的因素，排除对不相关因素的考虑，作出正确、合理的处罚决定。法律、法规和规章所规定公安行政处罚的种类、幅度也比较宽，这就要求公安机关的执法部门和执法民警在对违反公安行政管理相对人进行处罚时，必须根据相对人的违法事实，与法律、法规的有关规定“对号入座”给予相应的处罚。与此同时，还应根据有无认定从轻、从重、减轻或免除处罚等情节给予不同处罚，如果不考虑这些情节就有可能造成行政处罚的显示公正，一旦引起行政复议或行政处罚裁决。公安机关执法部门和执法民警在行使自由裁量权时，应当尽可能地尊重违反公安行政管理相对人（包括被侵害人）的权利和自由，而不能随心所欲地处罚其基本权利，如果我们在对相对人进行处罚是随意处罚其基本权利，不仅违背法律的基本精神，达不到教育的目的，而且极可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，降低公安机关的威信，在人民群众中造成极坏的影响。
 2、符合法定程序
 （1）正确适用比例原则
 比例原则在行政法领域具有极为重要的地位。在台湾，比例原则被认为是宪法位阶的原则。它要求行政机关实施行政处罚时应兼顾行政相对人的权益，尽可能地将处罚给相对人带来的不利影响限制在最小的范围和限度内，使二者处于适度的比例。这一原则是约束自由裁量权滥用的最有效的原则之一。过罚相当的原则是行政处罚法中的一项重要原则，也是比例原则在行政处罚中的具体体现。它是指行政主体对违法行为适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为的违法过错程序相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。这两个原则要求行政主体在行使处罚权应根据实际采取相应的处罚方式和处罚幅度，充分考虑处罚相对人的权益。要做到这一点，就必须全面熟悉案情，从违法行为人的目的、动机、行为、后果等全方面权衡，平等对待相对人，不歧视、不专断，全面把握违法者的过错责任大小。在主观上，过失行为肯定比故意行为要轻，好的动机造成的违法要比恶意动机的违法轻；在客观方面初次违法比多次违法要轻，一时激愤的违法要比无事生非的违法轻；社会危害小、后果不严重的相对要轻。综合这些因素，同时从法律精神上理解和执行法律，找到违法行为与行政处罚的最佳监界点，这样选择的比例是最佳比例，罚过才相匹配。
 （2）注重保护行政处罚相对人的合法权益
 法律之所以以了执法者一定的裁量空间，其中一个原因就是在合法的前提下做到合情、合理。因为法律不是万能的，一个社会除了法律外，还需要道德、舆论等多种方式进行约束和规范。行政处罚的相对人仅公是一个违法者，他的合法权益不容侵犯。如行政处罚法规定，被处罚人享有陈述和申辩权，这是被处罚者的一项重要权利，我们在调查案件、行使处罚权时，如果不给其充分的陈述申辩权，就可能直接导致收集到的案情不全面，影响正确的裁量幅度。况且这种人民内部矛盾。如果执法者人性化一些，人情味一点，也有利于矛盾的消化，反之就会激化矛盾。例如在处理一赌博案件中，张某因赌博被某公安局裁决罚款3000元，决定书送达后两个月，张某仍未交罚款，该分局民警找到张某，取了一份材料，问其为何不交罚款，张称其母病危急需用钱，现在交不出罚款。该分局立即以拒绝交纳罚款，对张某行政拘留15日。这个处罚不能说于法无据。但任何一个人都觉得该处罚欠妥。这个处罚的负面效应远远大于正面的教育作用。当然，提倡执法的人性化，并非主张放纵违法者，而是在严格执法中体现人情味。
 （3）充分地考虑法定情节
 如果说自由裁量时对“人性化执法”仅做参考的话，那么法定的从轻或从重处罚情节是必须要考虑的。在同时具备既有从轻情节又有重情节的情况下，应优先考虑或侧重考虑从轻情节。尽管在许多法律法规中规定的既有从轻情节也有从重情节，但教育与处罚相结合，以教育为主的原则是行政处罚的一个重要原则。
 （4）适当遵循“行政案例”
 虽然我国是以成文法为体系，立法中不存在“判便”的法律效力。但为了防止不一致的裁量，在一定范围和程序内统一行政裁决的方式、内容和标准，避免出现太多的时间和地区差异，将典型的行政案件通过整理、归类、汇编成册，作为行政机关的参考依据，对正确掌握处罚中的裁量权，控制裁量权的滥用，应不失为一个有效办法。最高人民法院每年的审判案例汇编，对指导各地法院的审判、行政机关的具体行为起到了很大作用，但不同的行政机关、不同的案件千差万别，仅靠高院的判例远远不够。可以考虑按地区、分部门收集汇编案例，这样对指导行政执法的现实作用要大得多。