行政许可的社会作用

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【摘要】作者通过分析一起学校食堂餐具消毒不符合卫生要求卫生行政处罚案，针对性的提出将卫生监测报告作为定案依据的不确定性及对学校食堂进行卫生行政处罚时被处罚主题的认定问题。
[关键词]：行政许可法的行政处罚依法行政 1. 案情简介： 2005年3月21日，广元市朝天区卫生执法监督所接区疾控中心检验报告，某中学第二食堂（以下简称二食堂）餐具监测所检项目不符合ＧＢ14934—94食（饮）具消毒卫生标准。3月22日，依据此违法事实，执法所立案调查。通过进一步的调查发现，二食堂无消毒柜，无保洁柜，对从业人员作询问得知其消毒方法就是将碗筷清洗后放在水中煮一下捞起后再用凉水冲洗，然后放在操作台上备用。其行为违反了《中华人民共和国食品卫生法》第八条第一款第五项之规定，依据该法第四十一条的规定，对该食堂作出了以下卫生行政处罚：1.立即改正违法行为；2.处罚款人民币500元。 2.处罚情况本案中区疾控中心的检验报告书是本案的主要证据，通过执法人员的进一步现场检查，发现该食堂无消毒设施，无保洁柜，再通过对从业人员的询问调查（作了询问笔录），查证了当事人未按照《中华人民共和国食品卫生法》的相关要求对餐（饮）具进行彻底的清洗消毒，造成所监测的项目不符合消毒卫生标准。检验报告书、现场检查笔录和询问笔录三者之间相互印证，互为补充，清楚的证实了该食堂的违法事实，故卫生执法所按法定程序作出了行政处罚，该食堂在期限内履行了处罚决定。 3. 引发的思考 (1)本案中检验报告书的效力。调查阶段，二食堂的负责人对检测情况提出异议，称疾控中心监测人员在进行抽检时未取得店堂内从业人员的同意，自行提取正在使用的菜刀、饭勺进行检验，故监测结果为不合格。对此情况，执法人员作了相应的调查，疾控人员抽检样品是5件，除了菜刀、饭勺而外，还有碗、筷、水杯，监测结果均不合格。但受检单位的陈述应引起我们的高度重视，根据《四川省卫生监测管理办法》第二十一条的规定：“微生物检验结果不复检，检出致病菌时，保留菌种一个月”。疾控人员本次采样监测的餐具就是对细菌总数和大肠菌群的检测，对检测结果无法复检，受检单位如提出异议只有对原始的试纸进行复核，目前尚无其它相关规定。由此，在抽检时，被采样品是否真实、可靠尤为重要。疾控人员在抽检过程中为了体现抽检程序的合法、公平、公正，应当有卫生执法人员对抽检程序进行全程监督，且《四川省卫生监测管理办法》第七条也有规定：“采集样品应有两名以上卫生监督员参加….”。但实际工作中，很多地方的卫生行政主管部门以文件或会议的形式将执法监督部门的职能职责划归疾控中心，从而造成抽检程序脱离监管，使受检单位或个人提出异议，为下一步对违法行为进行查处时带来不必要的麻烦。 (2)本案中对被处罚主体的认定。立案之初，执法人员对被处罚主体有三种意见：一是学校、二是后勤服务中心、三是学校食堂。三种意见缘何而来？（1）根据2004年8月13日卫生部《关于进一步加强学校食品卫生管理工作的紧急通知》（卫发电〔2004〕50号）文件规定，学校应建立食品卫生校长负责制，即校长是“第一责任人”，故学校食堂是学校的一部分，理应由学校负责，应处罚学校。（2）根据省政府办公厅（川办发〔2003〕23号）文件精神，市教育局、物价局、财政局、市人民政府法制办联合制定了《关于规范学校后勤服务管理的办法（试行）》（广教〔2003〕96号）文件，其中第五条第一款第二项明确规定：“学校食堂和学生公寓归后勤服务中心管理”。且该校后勤服务中心是2003年9月14日依法成立，有《企业法人营业执照》，具有独立的法人资格，能够独立承担民事和行政责任，故食堂又是后勤服务中心的一部分，理应由后勤服务中心管理，应处罚后勤服务中心。（3）我们在调查取证时又意外发现，学校将食堂全部承包给了个人经营，并签定有承包合同，合同明确规定：“食堂的《卫生许可证》由食堂自行按规定办理，并严格按照《中华人民共和国食品卫生法》的规定操作，因此造成的安全事故或引起的行政处罚概由食堂负责 ”，签定合同的双方是学校和食堂。根据《中华人民共和国食品卫生法》的相关规定，它调整的范畴是食品的生产经营场所、设施、设备和有关环境的卫生状况，卫生行政部门进行卫生行政许可也是对其上述内容的卫生许可，而不是对某机构（如：学校或后勤服务中心）的许可，是对学校食堂是否达到卫生要求进行的许可，如违反了《食品卫生法》的有关规定，理应处罚行政许可相对人即食堂。笔者同意第三种意见，被处罚主体应是具体违反《中华人民共和国食品卫生法》的食堂。 4.小结卫生行政执法监督机构是卫生行政部门的职能机构，代表卫生行政部门行使行政执法权。为全面推进依法行政，建设法治政府是一项全局性和长期性的系统工程，卫生行政执法点多面宽，对卫生行政执法工作提出了更高的要求，这就要求卫生行政主管部门切实做好执法后盾，严格规范职能职责，只有强化法制意识，提高执法人员的文书制作水平，重视证据的采集，准确运用法律法规，才能使我们在卫生执法中立于不败之地，以更好的打击违法，惩治犯罪，维护人民群众的生命健康。
行政许可法，它对行政许可办理程序的规定是比较系统、比较详尽的。它按照行政许可的办理过程，规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、办理期限、变更与延展，并对几类许可规定了特别程序，同时又在不同的环节分别规定了具体的程序制度，如公开制度、说明理由制度、行政机关职能分开制度、时限制度等。行政许可的作用：行政许可是现代国家管理的重要手段，已经被世界各国广泛的运用于经济、文化等各个领域。我国自改革开放以来，行政许可制度也已经得到迅速的发展，在国家行政管理中发挥着重要的作用。具体表现在：①有利于国家对社会经济和其他事物的宏观管理。随着社会主义市场经济体制的建立，政府的管理模式从直接管理转向间接调控。许可即是间接管理的一种手段。通过许可，政府可以有效地控制生产、经营规模，维护市场秩序、防止不正当竞争，可以有效地利用国有资源，避免资源、人力的浪费，保护自然环境，还可以起到调控进出口贸易，保持国内市场稳定的作用。②有利于维护社会公共利益和保障公共安全。例如，对药品、食品的销售及危险品的生产、运输、贮藏等实行行政许可制度，有利于维护广大消费者的利益和保障公共安全。③有利于保护相对方的合法权益。这里的相对方是指获得许可证的公民、法人或其他组织。相对方一旦获得某种许可，则可依法行使相应的权利，从事有关活动，任何个人或组织不得非法干预。在注意到行政许可的积极作用的同时，我们必须同时注意到行政许可同样存在着消极作用。具体有以下几方面：①行政许可的调节范围过于广泛会阻碍统一、有序的市场体制的形成；②行政许可运用不当会造成社会资源的限制和浪费，影响整个社会的经济效益；③过滥的行政许可制度的保护不利于企业生产水平和产品质量的提高。综上所述，在我国市场经济体制下，行政许可仍然是不可或缺的一项管理措施和调节手段，但其适用范围应当受到严格的限制。在必须适用行政许可的领域，行政许可应当制度化、法律化，以减少行政许可自由裁量的成分，保证行政许可的恰当运用。真正发挥行政许可法的作用。
７月１日，被世人寄予厚望的《中华人民共和国行政许可法》正式实施。该法的全面贯彻实施对推进法治政府、诚信政府、有限政府、服务政府的建设，将发挥难以估量的重大作用。但要全面实现该法的立法宗旨，真正发挥该法的作用，还必须完善配套法律法规及相关制度建设。行政许可法对行政许可的设定和实施的严格规定，将有力地推进我国行政许可制度本身的规范化。行政许可法的颁布实施，也为各级政府实现政府管理的根本转型提供了契机。通过这部法律，老百姓获得了行政许可的知情权、参与许可立法权和评价建议权、申请许可的平等竞争权、实施许可的陈述、申辩和听证权等权利。尽管行政许可法的实施，将极大地推动我国的行政法治进程，但这在要求执法和司法机关严格贯彻实施的同时，还要求制定和修改相关法律法规，使之相互配合。例如，行政许可法规定了许可的范围，主要涉及到国家安全、经济调控、人民生命财产安全等等，但这些都是很泛的概念，需要通过实施细则等形式进行细化。
随着改革开放的深入和民主法制建设的不断健全和完善，当前各类社会矛盾和纠纷层出不穷。复杂多变的新形势下，政府和行政部门只有在科学发展观的指导下，把工作方式转变到依法行政上来，把制定政策和执行政策纳入法制化的轨道，才能及时化解矛盾、妥善处理纠纷，才能取得公共利益与公民利益的平衡，才能铸造诚信社会，才能达到社会和谐、稳定、有效的发展目标。
（一）强化依法决策，抓关键促和谐行政机关能不能依法决策，不仅关系到依法治国、依法执政方略的落实，而且关系到人民群众的根本利益，直接影响到和谐社会的构建。各行政机关必须在思想上树立牢固的依法决策意识，坚持权力法定原则、权力服从法律的观念，自觉在法律、法规和规章规定的权限范围内行使决策权，实现决策的科学化、民主化、法制化。一是规范行政决策行为。要建立和落实决策事前论证制、事中票决制、事后责任制，决策前充分利用座谈会、听证会、专家论证会、社会公示和问卷调查等形式，直接听取人大代表、政协委员、专家和社会各界的意见和建议。决策时坚持法律保留和法律优先的基本原则，做到不合法规或没有法律依据的不纳入决策范围，法律依据不充分的暂缓决策。决策后，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果都进行公开，让公众有权查阅。同时，出台的规范性文件要及时主动向政府法制部门备案，接受行政层级监督。二是创新决策机制。按照依法、科学和民主的要求，推进行政决策改革，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，构建决策新体制。充分发挥政府法制机构在行政决策中的法律顾问作用，全面实施重大行政决策的合法性论证制度、专家咨询制度、集体决策制度。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，在社会公示的前提下，通过听证会和征求意见等多种形式，确保最大限度的民众参与，广泛听取各领域和各阶层公众的意见。（二）强化依法执法，严管理促和谐 推进依法行政，构建和谐社会必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，加强和改进行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。一是完善行政执法程序。加强行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政收费等主要行政执法行为的程序规范，严格履行规范，严格履行告知程序和回避制度，建立健全执法听证、取证、案卷评查、自由裁量权合理行使以及重大行政处罚备案等规则制度。二是深化行政执法体制改革。进一步推进相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权，推进综合执法和联合执法，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。从源头解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。进一步清理和规范行政执法主体，建立健全行政执法主体资格制度。全面推进行政执法公开、听证、听取意见等制度，建立健全权责明晰、分工明确、配合默契、反应快速的行政执法协调机制，提高执法效率和水平。三是加强行政执法队伍建设。加强对行政执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念；加强行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力。强化对行政执法人员的管理和监督，严格要求、严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私等各种不正之风，对徇私枉法、执法违法、侵犯群众利益的执法人员，要清除出执法队伍或执法岗位。（三）强化行政监督，以规范促和谐行政权力是一把双刃剑，要确保行政权力的运作真正顺民心、合民意，保障人民当家作主，保障社会和谐有序，最根本的是要用法律法规来约束行政权力，强化对行政权力的监督，真正做到依法治官、依法治权。一是建立行政内部监督机制。在行政机关单位内部设立专门监督机构，制定严格监督管理制度，对机关工作流程实行全程监管，制约行政行为。二是加强层级监督和专门监督。建立健全有效实施行政复议的工作制度，拓宽行政复议渠道，提高行政复议质量，通过行政复议使政府切实履行好层级监督责任，及时有效地监督政府所属部门严格依法行政。建立健全重大行政复议案件、行政诉讼案件报告制度、重大行政违法行为督察制度、行政执法检查联系点制度、行政执法投诉处理等制度，妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定。三是加强对各部门规范性文件监督。凡政府工作部门、直属机构和部门管理机构制定的具有普遍约束力的规范性文件，都应当向政府法制部门备案。四是加强对依法行政的效能监察。推行行政问责制和行政过错责任追究制。针对行政机关和公务人员违法、失职、失误等行为，必须严格按照行政问责和行政过错责任追究有关规定予以追究