我国公务员权利救济制度的缺陷及完善

我国公务员权利救济制度的缺陷及完善
  
   【摘 要】公务员的权利是公务员基于公务员身份所享有的合法权利，对公务员权利的保障是世界各国的普遍做法，也是我国公务员法的立法目的之一。我国公务员权利救济多以行政救济为主。由于行政救济欠缺程序性规定，操作性不强，实施效果也不理想。为了切实保障公务员权利，有必要从多方面对制度加以完善。
    【关键词】公务员  权利救济  制度完善

 建立公务员权利保障机制的目的就在于防止公务员权利受侵害，并确保公务员权利的实现得到制度化保障。与法治发达国家相比，我国虽然也十分重视对公务员的权利实施救济，但由于过分倚重行政救济，其操作性不强，实施的效果也不理想。因此，必须进一步完善我国公务员权利救济制度，以充分体现“国家尊重和保障人权”的宪法原则。
我国公务员权利救济制度的现状

    我国公务员制度建立以来，我国的《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国行政监察法》以及《中华人民共和国公务员法》对公务员的权利救济先后都作出了具体的规定，从现行的法律来看，公务员权利救济的方式有如下几种：
    1、申请复核。《中华人民共和国公务员法》第90-91条规定：国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核，原处理机关应当自接到复核申请书后三十日内作出复核决定；案情复杂的，可以适当延长，但延长时间不得超过三十日；复核期间不停止人事处理的执行。
    2、申诉。申诉是人事行政系统内部救济的主要方式之一。《中华人民共和国公务员法》第90-91条规定，国家公务员对本人人事处理决定不服的通过申请复核，对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日之内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日之内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服可以向同级人民政府的人事部门申诉，其中对行政处分决定不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。申诉期间不停止人事处理的执行。
 3、控告。《中华人民共和国公务员法》第93条规定，公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的部门提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。控告是针对人事行政侵权行为的一种救济途径。这一规定，弥补了人事处理决定救济规定的不足。
 
我国公务员权利救济制度的缺陷

    公务员权利救济制度是各国公务员制度的重要组成部份之一。由于受特别权力关系理论的影响，西方较早建立公务员制度国家对于公务员权利救济也基本上是以行政救济为主，但是，随着时代的发展，宪政理论和法治理论的进步，“特别权利关系”理论受到了普遍的批评和挑战，一种新的理论就逐渐为人们所接受，这就是“特别法律关系理论”。“特别法律关系理论”最主要的特征之一就是公务员宪法上所保障的权利受到不法侵害时，可依法寻求司法救济。因此，世界上许多公务员制度国家在公务员权利救济上大多采用行政救济与司法救济相结合。虽然，我国在较早的时候已经认识到了人事行政救济制度的重要性，如1957年10月26日，国务院颁布的《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》第12条明确规定：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且在权直接向上级机关申诉。国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣押。但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。”但是，在紧随其后的法制受到严重破坏的年代里，那么该规定所能发挥的作用就可想而知了，甚至可以说是基本上没起什么作用的。
    目前，我国有关公务员权利救济制度主要是《公务员法》和1997年颁布的《中华人民共和国行政监察法》中，这些法律的颁布和实施对保障公务员权利发挥了积极作用，但从实践来看，还存在以下几个方面的问题：
    1、复核机关、申诉处理机关缺乏中立性，难以保证其裁决的公正性。纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。从西方各国公务员申诉、控告制度来看，一般都有专门的机构来受理和审议公务员的申诉和控告。一是由专门的人事机关受理和审议，如日本的人事院、美国的文官委员；二是由国家行政法院负责受理和审议，如德国的公务员除可向联邦或州人事委员会申诉外，还可向行政法院，甚至向议会机构提出申诉。又如英国劳资仲裁法院设有文官特别庭，政府与公务员因工资、津贴、休假、工作时间和工作环境等问题发生纠纷的案件，并经全国惠特利理事会调解无效的，均由文官特别法庭审理和仲裁；三是可在多个机关提出上诉，如加拿大就有公务员委员会、人权委员会、公务员关系委员会、安全情报委员会，这些机构可以接受包括人员作用、人身骚扰、歧视、开除等各种内容的上诉。而从我国公务员法相关规定来看，复核机关就是原来对公务员作出处理决定的机关，这是一种典型的“自己作自己案件的法官”，即便原处理机关重新组成复核小组，原处理机关也很难有勇气自我否定，被处理的公务员心中也还是会“存疑”而难以信任。而申诉处理机关虽然是由同级的人事部门或上一级行政机关负责处理，但仍然局限于行政系统内的处理，很容易受到法外因素的左右和干扰。
    2、复核、申诉的程序匮乏，申诉人的程序性权利缺失，不利于保护公务员的合法权益。为了切实保障公务员申诉控告的有效性和处理结果的公正性，西方各国公务员制度中通常都对上诉和申诉的程序，以及上诉人、申诉人的程序性权利作出了明确的规定。如《日本国家公务员法》规定，对于个人提出的申诉，人事院或其指定的机关进行调查、审理时，处分者或其代理人和被处分者，有权全部出席，可以进行辩护。《美国文官法实施细则》规定，申诉应向文官委员会指定的听诉员当面进行。除非文官委员会另行指定地点，申诉应在首都华盛顿的文官委员会办事处内进行。相比较而言，我国公务员复核申诉制度在这方面存在较为明显的缺陷。一是复核和申诉提起的方式不明确。一般来说，书面方式较之于口头方式而言更为正式，而公务员究竟以何种方式申请复核或申诉，法律并无规定。并且复核申诉提出后，有关机关若不受理又如何处置，也无明确规定。二是复核和申诉的处理方式不明确。由于法律并没有对复核、申诉如何进行作出规定，实践中的复核和申诉的处理都是书面方式进行，并且完全是由行政机关单方面进行，公务员无法表达自己的意见和见解，程序性权利缺失，其后果必然是复核、申诉暗箱操作、流于形式。三是对于“申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正”的规定，由于法律缺乏相应的制裁手段，原处理机关往往并不及时进行纠正，从而使得这一规定形同虚设。
    3、再申诉制度的规定。我国《公务员法》第90条规定“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。”这一规定似乎给予了申请人再次救济权益的机会，但由于再申诉只不过是申诉流程的简单重复，申请人的程序性权利同样缺乏，根本不可能满足公务员的权益诉求。
 4、直接依据监察法进行申诉同样存在问题。从表面上看，公务员法为了给公务员提供多种渠道的救济途径，规定公务员“对处分不服向行政机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理”。但是由于我国监察机关实质上也不具有强制执行力，监察机关对申诉的处理也只能通过向原机关提出“建议”的方式进行，最后的主动权和决定权事实上仍然掌控在原处理机关手中，因而，这种救济途径并不比公务员法规定的复核申诉效果好多少。
 
对完善我国公务员权利救济制度的思考

    前面我们指出我国公务员权利救济制度的不足并不是要否定该制度，而是要在充分认识该制度存在问题症结的基础上开出良好的“药方”，经对症解决问题。对此，笔者认为，可以采取以下措施来完善我国公务员权利救济制度。
    1.转变立法理念
    我国的公务员制度建设始于八十年代中期，历经时间较短，虽然《公务员法》较之《国家公务员暂行条例》有较大的修改，但仍然存在诸多缺陷，特别是公务员的权利救济制度，在程序上流于形式，公务员的权利没有得到有效保障。在《公务员法》的修改中，应该摒弃传统的理论，代之以“特别法律关系理论”为指导。在以后的公务员救济制度立法中，就应确立以下理念：一是公务员与行政机关的关系，和一般行政相对人与行政机关的关系，在本质上相同，“在内部关系中他(公务员)与机关是分离的双方主体，他是具有独立法律地位和主体资格的，他有自己的独立要件”；二是公务员的义务具有相对确定性，适用于公务员的内部规则，在涉及基本权利限制时，应遵循“法律保留”原则；三是公务员的重要权利受到侵害时，可提起行政复议或诉讼，不因公务员的身份受到影响。
    2.完善救济制度
    我们认为，行政复议和行政诉讼应置于公务员的权利救济制度的序列之中；对于在行政机关日常管理中，涉及公务员权利较小的内部行政决定，可以排除在行政复议和诉讼之外，这样既可以保证行政效率，又使得公务员权利得到有效保障。
     (1)内部行政纠纷可适用行政复议
    程序越严格，公务员权利救济制度就越有效；反之，程序不严格，救济的实效不免受影响，甚至会救济落空。《行政复议法》规定：“不服行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定的，依照有关法律的规定提出申诉。”这一规定排除了行政复议在内部行政纠纷中的应用，公务员只能诉诸于复核、复审申请等手段，但申诉的相关规定缺乏比较明确的程序规定、时限规定和责任规定，更缺乏透明度和参与性，公务员会对这种申诉救济的有效性产生不信任感，实践证明，目前已有的救济手段也确实是无力的。依照特别法律关系理论，在内部关系中，公务员与行政机关是分离的双方主体，而不是一方吸收另一方的主体资格，二者是一种公法契约关系，此时与一般行政相对人实质并无不同，他完全可以通过行政复议寻求救济。当公务员与行政机关产生纠纷时，先申请复审和再审，不服再审决定的，再提起行政复议，行政复议是行政诉讼的前置必经程序。
    （2）公务员认为重大权利受到侵害时，可以提起行政诉讼
    传统的理论认为，行政机关对于公务员所作的行政决定、命令，属于内部行政行为，司法权无权管辖，公务员不能提起行政诉讼。我国的《行政诉讼法》明确将内部行政纠纷排除在外，这显然是“特别权力关系理论”在实践层面的体现，然而随着人权理念内涵扩张以及国际社会对人权的更加关注，这种理论的市场渐渐消褪，代之而起的是“特别法律关系理论”。二战后，德国之所以对这一理论作了重大改造，就是因为宪政精神的转变、对人权的重视。
 那么，我国在以后的制度设计中，为了有效保障公务员的权利，应将部分内部行政纠纷归为可诉之例，不再将行政机关与公务员的关系定位为“主仆”关系，打破传统理论，认识到公务员与行政机关之间职务关系是建立在契约基础上的，是双方合意的结果，是一种特别权利义务关系。当公务员重大权利受到损害时，可与一般行政相对人一样，寻求司法救济，不因公务员身份而受到影响。
    在处理内部行政纠纷时，行政诉讼有一定的适用范围，结合我国实际，我们认为适用范围应为影响公务员重大权利的行政处分或决定，也就是说影响公务员身份和重大财产权利的行为。虽然公务员与行政机关是一种公法契约关系，但同一般的契约不同，它是一种特别法律关系，公务员与一般行政相对人相比，负有较重义务，这是行政机关的职能所决定的，要兼顾公务员权利和行政效率，使二者达到平衡，对于公务员权利影响不大的行政决定，那么就可诉求复审或行政复议。
    总之，无权利则无义务，如果忽视权利，就会造成权利与义务的不平衡。最终也必然影响义务的履行；只有在重视义务的同时也重视权利，才能实现权利与义务的统一。只有以法治原则为核心，改变公务员的权利救济由内部行政救济的单一权利保障机制为行政救济与司法救济相结合的双重权利保障机制，才能使我国公务员权利保障机制得到进一步完善。