农村妇女参与村民自治的新制度经济学分析

摘要：本文试图采用新制度经济学的分析方法，探讨目前农村妇女参与村民自治的制度供给现状，从统治者的偏好和有限理性 、官僚机构问题、制度供给主体、需求主体的成本收益核算三个方面分析农村妇女参与村民自治处于劣势的原因，在此基础上，提出通过制度优化来克服制度障碍，保证农村妇女的真实参与。
　　关键词：农村妇女；村民自治；制度失衡；制度优化
　　中图分类号：F32文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-01-00-02
　　
　　改革开放后，随着我国大规模城市建设的不断推进，大量农村男性劳动力快速向城市和非农产业转移，农村妇女已占我国农村劳动力的65%以上，成为发展农业生产、推动农村经济社会发展和村级事务管理与决策的重要力量。如何进一步推动妇女参加村民自治实践，发展农村基层民主，显得尤为迫切。为此，国家先后出台了一系列制度，规定了村民委员会成员中妇女所占名额的比例，专门制定了保证农村妇女进入村委会的特殊政策，为她们有效参与创造了有利条件。
　　这些制度供给反映了在农村社会治理角色的转变中，国家不断对实现农村妇女参与村民自治的制度需求回应，但这些制度并没有扭转目前农村妇女参与的劣势状况。据民政部统计,截至2008年底，在全国2338806名村委会成员中，有妇女507272名，仅占21.69％。有鉴于此，本文拟采用新制度经济学的分析方法，试图从农村妇女参与村民自治的制度供给现状入手，分析制度失衡的原因并提出制度均衡化的路径选择。
　　一、制度供给现状
　　尽可能获取最大化的制度收益是政府创立与维持某种制度的动力、出发点和归宿。获取制度收益的关键不是供给多少数量的制度，而是供给什么性质的制度，以及这种性质的制度能否实现制度供给收益的最大化，满足制度需求主体的需求意愿。但并不是所有的制度供给都能在制度供需双方之间实现均衡化状态，目前，关于农村妇女参与村民自治的相关制度，缺乏约束性制度和激励性制度供给，忽视了农村妇女的需求意愿，既增加了妇女参与过程中的不确定因素，又制约了她们的参与行为。
　　（一）缺乏约束性制度供给
　　随着我国基层民主建设的不断加强，越来越多的农村妇女参与村民自治的意识不断增强，参与村级事务管理和决策的能力不断提高，一大批优秀农村妇女也迫切希望能凭借自身的素质和能力走上村级组织领导岗位。但在2009年12月颁布的《村民委员会组织法（修订草案）》中，只指出“村民委员会成员中，应当有妇女成员”， “妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。这样的制度供给，只是一种倡导性政策，缺乏惩戒性的法律法规来保证，其后果是政策无法得到很好的贯彻实施，无法形成对男权文化中的性别偏好和性别排斥，以及带有歧视性的村规民约的有效制约；对如何确保妇女参与村委的比例，没有明确的规定；对如何保证顺利当选，相关选举制度缺乏可操作性，妇女参与村民自治仍然处在一个可有可无的尴尬状态。这样的制度供给，最终会导致在乡村事务中，妇女的声音被淹没，男性的意愿成为主导意愿，村务的决策过程变成了妇女发言权、女性群体需求被忽视、歪曲甚至剥夺的过程。[1]与此同时，这种软弱的制度供给也会大大弱化妇女组织的功能，使其难以发挥出其在组织妇女参与村两委选举和村级治理中的作用。从最新一届村委会换届选举的情况来看，全国村委会成员中妇女的平均比例只占17.62%。[2]这表明，目前的制度供给，并不能有效保障她们真实参与村治的权益。
　　（二）缺乏激励性制度供给
　　激励功能是制度最主要的功能之一。激励功能主要体现在它可以规定人们的行为方向，改变人们的偏好，影响人们的选择。制度激励程度的大小差异是影响参与主体能动性发挥的主要因素。目前，支持农村妇女参与村民自治的制度缺乏激励性，虽然全国有15个省(自治区、直辖市)先后出台了妇女权益保障法配套法规和政策，明确规定村民委员会成员中妇女所占名额的比例，并专门制定了保证农村妇女进入村委会的特殊政策，如：妇女职位专设、妇女委员以简单多数计票的办法等，但这些制度，都没有明确妇女参与村民自治是否能得到升迁或获取个人权力的机会；没有传递出强烈的提倡、鼓励信息；没有明确妇女参与村民自治会得到什么样的报酬和好处，对于调动农村妇女参与村务决策、村务管理、村务监督积极性作用不大。此外，农村妇女作为政治参与个体，也有自己的成本收益核算，收益的高低直接影响到她们参与村民自治的程度。据一份调查显示，当问及妇女为何参与村委选举时，只有55%的人认识到这是公民的权利，而在这55%的妇女当中，大部分人参与村两委选举的直接原因是“选举对我有好处”。[3]当收益较低或收益不明确的状况下，很少有妇女去考虑参与村民自治中去，这种漠不关心的态度最终会影响她们政治参与主体性作用的发挥。
　　二、制度失衡的原因分析
　　制度失衡指制度供给与制度需求出现了不一致，造成制度供给不足或过剩。由于缺乏约束性和激励性，关于农村妇女参与村民自治的制度供给，很难使制度供需双方都能获取较大制度收益，是一种“无效率”的制度安排，属于制度失衡。但这种“无效率”的制度安排却在村民自治实施的20年里，长期存在甚至阻碍制度相对于环境变化的调整，并且国家也没有采取行动来消除制度供给的不均衡，究其原因，主要有以下三方面：
　　（一）统治者的偏好和有限理性
　　统治者是有个体偏好的，统治者的偏好决定了他的选择不一定对整个社会完全有利。统治者的有限理性表现在统治者发现和理解制度失衡是困难的，对于这种困难和复杂，统治者的认识能力也是有限的。在经济不发达，文化水平较低的农村，统治者（政府）推动妇女参与村民自治需要大量的“制度成本”，并且短期内难以产生较大的制度收益，从而导致统治者更加偏好于在经济、军事、外交等其它方面建立高效的制度安排。尽管会影响到农村妇女的政治参与水平，但统治者依然会选择维持现状的策略。这种策略直接导致了在村民自治实施的20年里，我们国家先后出台的关于农村妇女参与村民自治的法规、文件只有5个。除了在2009年对原《村民委员会组织法》作了修订外，最近5年内没有推出新的政策法规。统治者的有限理性表现在，对于“半边天”这个庞大的群体，要成功的进行政治参与的制度供给，所需要的信息是复杂的，成本是高昂的。在这种前提下，统治者往往任由制度惰性的延续，而不会去坚持社会性别平等意识、社会民主意识，与此相对应的制度供给也会不尽人意。
　　（二）官僚机构问题
　　林毅夫认为，统治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取决于有多少个官僚机构把统治者的目标视作它们自己的目标。官僚机构问题恶化了统治者的有限理性并增加了统治国家的交易费用。如果建立新制度安排所能带来的额外利润被官僚自利行为滥用掉的话，那么新制度安排就建立不起来。在农村妇女参与村治的过程中，基层官僚机构存在着严重的阻碍作用。一方面，基层政府出于自身经费的考虑，对妇女参与选举缺乏有效地组织宣传。在很多地方，妇女对参与村民自治的理解仅限于在选举当天去机械的投票，至于怎样参加村两委的竟选，如何参与到村务决策、管理与监督中去，很多妇女一概不知，这使她们的参政权利遭受了很大的蒙蔽。另一方面，由于选举机构不健全，一些基层政府出于工作或获取利益的需要，在乡村治理处于以能力、权力、暴力为特征的力治形式下，更倾向于选择男性作为村支书或村主任，通过操纵选举，使农村妇女彻底被排斥在村务管理之外。这些官僚机构问题，直接影响了农村妇女的参与热情，降低了她们对选举的信任度，不仅不利于农村妇女的有效参与，而且还会产生严重的负面影响，违背了国家制度供给的初衷。（三）制度供给主体、需求主体的成本收益核算
　　制度供给的动力来自于制度供给主体（政府）通过对正式制度供给以期实现它所追求的“利润最大化”。但由于统治者的偏好和有限理性，以及官僚机构的问题，制度供给主体往往会通过对制度供给的潜在风险与代价的评估，对制度供给成本进行核算，然后进行预期的收益分析，经过权衡后，能否推行，还是搁置等待时机成熟，都是制度供给主体说了算，而忽视了制度需求主体的需要，旧有的制度便得以维持。支持农村妇女参与村民自治的相关制度，政府可能会出于在经济不发达的农村推行这一制度的困难度、支持妇女参政的大量费用投入、妇女自身文化水平限制等因素的考虑，使得新的制度很难推出。作为制度需求主体，农村妇女也有自身的成本收益核算，主要表现在当选村干部后的满足感、成就感能否弥补来自家庭、村民的不解或责难？当选村干部所得到的报酬能否超过自己工作付出所得和所耽误的农活的收益？当农村妇女发现参政的成本很高而收益较低时，便很少会考虑去参加村民自治。制度也由于供需双方上述因素而达到了一种暂时的平衡，新的制度便很难被创造出来。
　　三 、制度均衡化的路径选择
　　（一）加强约束性制度建设，尽可能去制约、改变统治者的偏好，弥补人们认识的不足，扩展人的有限理性，使妇女的政治参与行为变的更可预见。现阶段，必须要从建设社会主义新农村的全局和推动农村基层民主发展的长远考虑出发，切实认识到妇女在推动农村经济建设与社会治理中的重要作用，加大约束性制度建设力度，不断完善相关政策规章并强化执行力度，为农村妇女有效参与村民自治创造有利条件。
　　（二）加强基层政权建设，提高基层政府执行党的方针政策的水平，尽量克服官僚机构问题对农村妇女参与村民自治的阻碍，使妇女政治参与行为能得到政府思想上的认同和行动上的支持。政府不仅要加大宣传力度，积极引导、组织妇女参与选举，而且要改革和完善农村选举制度，制定切实能保障妇女参与权的实施细则并指导、监督村两委的选举，保证妇女参与选举的公平、透明，充分调动她们参与的积极性。
　　（三）利益激励是实现农村妇女参与村民自治的必要手段。政府要从农村基层民主发展的长远利益出发，创新农村工作机制与村干部选人用人机制，尤其要注重女村干部的选拔任用。要尽快完善村干部工资制度，适当提高女干部的工资报酬，对于有突出贡献的妇女干部，要给予物质和精神上的双重奖励，使她们劳有所得。只有这样，不仅能让她们产生较大的心理满足感和对国家制度、政策的认同感，更加积极地投身到村民自治的工作中去。

　　参考文献：
　　[1]刘筱红.以力治理、性别偏好与女性参与——基于妇女参与乡村治理的地位分析[J].华中师范大学学报,2006,(7).
　　[2]保障农村妇女参与村民自治权利——访民政部副部长姜力[N].中国妇女报,2009,(4).
　　[3]李绪勤,王敏.农村基础民主建设中的妇女参与[J].湖北社会科学,2003,(1).

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