法治政府视角下行政问责制问题研究

摘要：责任政府是法治政府的一个重要特征，而建设责任政府则必须建立和完善相应的行政问责制度，本文正是从法治政府的基本理念出发，论证了建设责任政府和建立、完善行政问责制的重要意义，又从我国实际情况出发，分析了我国行政问责制的发展现状及其发展过程中的问题，并进一步提出了解决相关问题的对策。
　　关键词：法治政府；责任政府；问责制
　　中图分类号：G25文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-01-00-02
　　
　　 法治政府是人类政府治理模式演进的必然逻辑，是我国依法治国推进的必然结果，是现代社会政治文明的重要标志。责任政府是法治政府理性统合的至高灵魂[1]。建设责任政府，必然要求行政问责制的完善。政府权力的获取和行使，必须依据体现人们意志的法律而不是恣意妄为[2]。正如潘恩所言，政府仅仅是一种“必要的恶”[3]。因此，政府本身并不是代表正义的，它不是天使，它同样要犯错误，并且是最有能力犯罪大错误的主体。“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。”[4]如果把政府纳入法律的调控之中，从而使政府为自己的行为承担责任，那么政府就必然会尽量减少自己的错误决断，不会任意妄为，个人与社会的权益都将得到保障。
　　一、责任政府与行政责任
　　《布莱克法律词典》对责任政府的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府制度，在这种政府制度里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”在当代，由于行政权力在整个公共权力结构中所处的特殊位置和活跃程度，由于法治政府对法治国家的关键性作用，因此，有必要对行政机关及其工作人员的行政责任问题进行深入研究，以强化其责任意识，最终建立起负责任的政府。
　　行政责任有广义和狭义之分。狭义的行政责任指政府公务员因触犯法律而产生的法律责任，以及因制度而产生的工作责任。广义的行政责任指国家机关及其公务员行使公共行政权力，进行行政管理活动，对国家权利主体即国民负责，其所承担的责任不仅包括法律责任和工作责任，还包括政治责任和道德责任。在现代社会中公共行政权力应该是广义的。
　　（一）政治责任。政治责任指政府机关及其公务员因为享有和行使公共行政权力而产生的维护社会制度、维护宪法和法律制度、维护国家安全稳定、保障公民的生命财产安全不受侵犯、维护社会稳定和发展等职责。
　　（二）法律责任。法律责任即政府及其公务员在公共行政活动中出现滥用职权或者违法犯罪行为，从而应该承担的否定性的法律后果。公共行政活动中的法律责任一般主要存在于公共行政主体与客体之间，可能由政府或政府机构、部门以整体形式承担，也可能由公务员个人承担。
　　（三）工作责任。也称普通行政责任，是来源于公共行政管理体系和制度方面的责任。它主要存在于公共行政主体内部层级之间、机构之间、部门之间、领导和部属之间，由于机构和部门之间的责任和义务一般由其主要负责人承担，所以行政责任总会落实到公务员个体身上。
　　（四）道德责任。道德责任是从事公务员职业的人所应遵循的、与职业活动紧密联系的、具有公务员职业特征并反应公务员自身特殊要求的道德准则和规范。道德责任的主体一般是公务员，政府及其部门的道德责任一般也是通过公务员个体实现的。
　　二、行政问责制的含义和类型
　　（一）行政问责制的含义
　　行政问责制的核心是“问责”。从字面上来理解，“问责”就是追究应该做的事情，“问责制”就是责任追究制。“问责”（accountability）在英语词典里有这样的解释，即“当一个人处于某一特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”。[7]“行政问责”就是指，当政府的行政人员在政府里处于某一特定职位时，公众有权力对其进行批评，而此行政人员有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释。行政问责制是民主政治的重要组成部分，其全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。[8]
　　（二）行政问责制的类型
　　按照不同的标准，行政问责制可以分为不同的类型：
　　1、按问责的主体不同，可分为同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统对其官员的问责，或者执政党系统对其党员的问责。异体问责是行政系统以外的机构和个人对行政主体的问责。
　　2、按问责时机不同，分为常态问责和非常态问责。所谓常态问责是指问责事件发生在日常的行政管理过程中，因行政机关及其公务人员履行日常职责的行为而引起问责机制的启动。非常态问责是指引起问责的事由属于突发性事件，是对那些因突发性事件的发生而造成的不利后果，行政机关及其公务员所要承担的行政上的责任。
　　3、按问责事件的形式不同，分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责。对积极作为的问责是指，启动行政问责的事由是因为行政主体积极的作为行为引起的。对消极不作为的问责是指，启动问责机制的事由是因为行政机关及其人员依法负有某种作为的法定义务并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。
　　4、从控制的来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制分为四种类型：官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责。在官僚型问责制下，法律明确规定了上下级之间的关系：下级行政机关和行政人员对上级负责、听从上级命令，上级有权力直接追究下级责任。在法律型问责制下，行政机关主要对行政系统外部的立法机关负责，行政活动受到后者频繁、广泛而深入的控制，即高程度的控制。专业型问责制的特点是问责主体（行政官员）与问责客体（专家型工作人员）同属行政系统，两者之间存在类似于外行与专家之间的关系，前者对后者控制的程度较低。
　　建立和完善行政问责制有助于提高行政人员的整体素质，有助于形成自觉负责的行政理念和抑制行政不作为或乱作为现象的产生，对我们法治政府的建设具有十分重要的意义。
　　三、行政问责制在我国的实践
　　（一）我国行政问责制产生的历史回顾
　　从我国历史上的帝制时期开始，即有玩忽职守、中饱私囊、贪污挪用赈济灾民物资的官员要被处以极刑的严厉规定，这实际上也是一种问责制。这种问责制包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同渠道。【8】新中国成立后，人民政权下的问责与帝制时期的问责有根本不同。共产党人所建立的全心全意为人民服务为宗旨的政权，是人们当家作主的政权，这和历史上任何的同统治阶级都不同。特别是改革开放后，我国问责制开始向制度化方向转变。但是，在对政府及其公务员的管理与监督上的问责机制并未真正建立起来，更没有国家层面上的可操作性的实施细则。自2003年“问责风暴”以后，我国开始全面推行行政问责制的实践。从中央到地方，开始加快推进行政问责制的制度化建设，并在实践中广泛和深层次地运用行政问责制。同时，我国一些地方政府也出台了一些专门的行政问责制的规章，并对一些重大的事故责任人追究了相应的责任。
　　从上述背景可以看出，无论是从中央还是地方政府来说，行政问责所涉及的领域都经历了一个变化和扩展的过程。我国行政问责已从个案走向了度化的构建，标志着我国开始全面推行行政问责制。
（二）我国现阶段行政问责制的现状及存在的问题
　　长期以来，我国政府管理领域的主观随意性还比较明显，有权无责、权重责轻依然突出地表现在决策和执行领域。当然，我国目前的行政问责制还处于起步阶段，民主问责的氛围远未形成，行政问责制在实施中也引发了许多待以解决的难题。具体表现在：
　　1、制度设计缺陷，职责、权限和责任不清。目前，我国还存在着中央政府和地方政府各自的职责、权限范围不清的问题。中央可以根据需要对地方权力予以消减，导致中央政府与地方各级政府之间的职责和权限的模糊。
　　2、行政问责文化滞后。“官本位”观念根深蒂固，责任意识缺失，道德自律弱化，民主法制意识淡漠等原因造成了行政问责文化的落后。在现实中领导干部重权力而轻责任，公务员队伍的政治、文化和法律素质偏低等都与制度和文化都有关系。
　　3、行政问责配套制度缺失，而且缺乏内在驱动机制。监督问责制度、信息公开机制、行政问责法律、征集评估机制、责任主体救济制度等都尚未健全。只有某个事件引起强烈的舆论关注或激起很大民愤时，在强大的舆论压力下，相关部门才启动问责机制，处理几个官员给舆论一个“交待”。责制的运转缺乏“失职就必须担责”这种责任伦理的驱动。
　　4、行政问责法律缺失，问责没有常态化。行政问责法律缺失，是目前我国行政问责制中存在的最基本也是最重要的问题。涉及问责方面的制度大多属于中央制定的政策性文件，且相关程序缺乏可操作性。
　　（三）促进我国行政问责制健康发展的对策
　　1、加强制度建设，明确职责划分和严格权责对等。在我国建立行政问责制，首先，必须妥善处理好党政权责的界限问题，确保党委和政府各负其责、权责统一。对于政府内部而言，要按照精简、统一、效能的原则推进政府机构改革，理顺政府纵向和横向部门的关系。只有职责和权限明确、严格的划分，行政问责制才能够顺利地推行。
　　2、重塑我国行政问责文化。我国的行政问责文化建设的只要着眼点是：要以民为本，强调权责一致，要对人们负责，强调民众参与，要保证积极履行责任和严格追究责任相结合。同时要在各级政府加强对公务员的问责教育；加强全社会的行政问责文化建设，为行政权力的有效运行提供良好的外部环境。

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