关于完善我国行政听证制度的实践报告(二)

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行政听证，目前已成为各国行政程序法一项共同的制度，但各国在使用这个词时，所指的范围有所不同。有广义和狭义两种，广义的听证泛指行政机关听取当事人意见的程序，如美国。美国将“听取利害关系人意见的程序”统称为听证，分为正式听证和非正式听证两种，行政机关可以采取从审判型到非正式的会谈等二十多种听证形式。[ 王名扬《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第450页。]狭义的听证特指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，相当于美国的正式听证。我国立法对听证采取了狭义的理解。

一般认为听证制度源于英国普通法上古老的司法原则——自然公正原则。该原则包括两项基本原则，一是任何人不能成为自己案件的法官。二是权利行使对他人产生不利影响时应听取他人的意见。后一项原则包括三项内容：一是作出对他人不利影响的决定时，应当通知他人；二是他人有权利为自己辩护；三是作决定应当说明理由。[ 王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151页。]这就是后来的听证制度，而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。

行政听证具有准司法性、法定性、普遍适用性和职权性的特征。纵观西方行政程序较发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（一）听证主持人；（二）当事人制度；（三）听证范围；（四）证据制度；（五）案卷制度；（六）代理人制度，及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。

二、我国行政听证程序的现状

自1946年，美国公布实施了《联邦行政程序法》，首次以成文法形式明确规定了行政听证程序后，世界上许多国家也纷纷开始重视听证程序的发展。我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证制度，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。1998年《价格法》的颁布使听证制度在立法上进一步扩展。2000年《立法法》又将听证制度明确扩展到行政立法领域。虽然《立法法》上规定的听证会既不是必须的法定程序，也不是一种严格的制度，但它的出现为以后其在行政立法领域的完善开辟了道路。2003年《行政许可法》和2004年国务院《依法行政纲要》的颁布，为听证程序发挥应有的作用提供了更广阔的舞台。

这一部部法律法规的相继出台，标志着我国对听证制度的高度重视，但由于我国听证制度发展起步晚，还存在着很多的不足之处：

（一）听证适用范围较狭窄

这是由很多原因造成的：1.听证程序是一种新事物，我们对其优缺点不熟悉，也迫使我们在运用时采取了小心谨慎的态度。2.法制建设有个逐渐发展的过程，立法有先有后，不可能一下子将听证程序扩展到众多领域。3.听证程序增加了行政机关的负担，影响了行政机关权利的方便行使，行政机关对其进一步推广有抵触情绪。

（二）立法中缺乏对事后听证制度的规定

事后听证指行政机关在作出决定之后举行听证。大多数的听证在行政决定作出之前先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但有些情况下，行政机关不立即作出决定将会使公共利益遭到不可弥补的侵害时，这时事前听证就显得不尽合理。若设置事前听证，由于程序本身必不可少的运行周期，行政决定作出的滞后将对社会公共利益带来重大损失。

（三）地方法规、规章与法律相抵触的现象普遍存在，缺乏有效监督

劳动部发布的《劳动行政处罚若干规定》明文规定：“劳工行政部门为维护劳动行政管理秩序在就业、培训、社会保险、劳动保护等方面颁发的有效证件，不属《行政处罚法》规定的许可证范围。”这就使听证范围中少了劳动许可证这一大部分。又如：《食品卫生行政处罚办法》《江苏省劳动监察规定》都缩小听证程序适用范围，与《行政处罚法》相抵触。

（四）行政听证主持人地位的独立性、公正性有待提高

职能分离原则要求主持听证会或作出决定的机构或人员，不能从事与其职能不相容的活动，以追求决定的公平。不相容的活动是指对案件进行调查和追诉的活动。《行政处罚法》遵循了此原则，规定：“由行政机关指定的非本案调查人员主持。”《行政许可法》也规定：“行政机关应指定该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”但听证主持人仍由行政机关指定产生，对于被指定人来说，或多或少都与该行政机关有着某种联系。主持人很难摆脱行政机关的影响独立主持听证，这就可能影响行政决议的公正性，因此有必要加以完善。

（五）听证笔录的效力问题

案卷排他性原则要求行政机关按照正式程序作出的决定只能以案卷为依据，不能以案卷以外当事人未知悉和未论证的事实为依据。《行政处罚法》没有规定行政机关在听证调查结束后依据笔录作出决定。《行政许可法》第一次大胆而明确的规定：“行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。”这说明我国对案卷排他原则的适用不是很严格，如何对待听证笔录的法律效力是一个必须认真面对的问题。

三、我国行政听证制度的完善建议

从我国行政听证制度的发展和现状看，听证制度还有很多急需改进的地方。“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。[ 王名扬《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第41页。]由此可见一个健全的程序，特别是健全的听证程序的重要性。针对上述不足，提出对其完善的看法：

（一）继续扩大听证程序的适用范围

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