关于完善我国行政听证制度的实践报告(三)

《行政处罚法》规定：“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。《价格法》《行政许可法》将听证范围扩展到价格决策和行政许可领域。但听证程序的范围仍显狭窄。我建议：1.将较为严格的行政处罚都纳入听证范围。如：限制人身自由的行政处罚等。因为这些较严格的行政处罚往往对相对人的影响较大，若不对权利的行使加以规范和制约，会对相对人造成重大损失。2.将听证程序扩展至其他具体行政行为。如：行政强制、行政收费等。3.逐步将抽象行政行为纳入听证范围。由于抽象行政的特点，一经作出会对社会公众产生更广泛的影响。因此用听证程序来对其加以规范，可以提高行政效率，从源头上根治不适当抽象行政行为对社会的影响。

（二）完善听证制度中事后听证的规定

借鉴听证较发达国家的实践经验，可发现：这些国家在实施听证程序前，并不一概采取事前听证的形式，而是区分不同的情况，分事前和事后两种形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。有学者提出实现事后听证主要针对的是紧急情况下必须立即执行的行政处罚，其中又可分为危害公共利益和威胁公共安全两种情况。[ 杨惠基《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年版，第186—189页。]我觉得应将事后听证的范围扩展至涉及金钱利益的行政决定。因为对当事人而言，金钱利益可以补偿，事后进行听证不会对其产生任何损害；而对行政机关来说，可以方便其迅速作出决定，提高行政效率。

（三）加强对地方法规、规章的监督力度

1.加强人大和上级机关对法规、规章的监督力度。通过制定出相关的具有操作性和可行性的规范性文件，使这一监督充分发挥其应有的作用。2.应加快制定一部完善的行政程序法以规范行政程序制度，有效建立起对地方法规、规章对于适用听证程序部分的审查制度，以便最大限度的保护公民的合法权益，为听证程序的有效实行和发展提供保障。

（四）加强我国听证主持人地位的独立性和公正性

由于行政听证制度具有准司法性的属性，听证主持人制度同程序公正紧密联系，为达到程序公正的目标，必须加强听证主持人身份的独立性。美国经历了从有专门名称的“审判官”到1946年《联邦行政程序法》确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”这个过程。美国行政法官制度的产生发展过程，就是行政听证主持人的地位独立的过程。[ 刘勉义《我国听证程序研究》，中国法制出版社2004年版，第80页。]为此，我国应借鉴美国行政法官的做法，切实贯彻职能分离的原则，以避免明显不公平的听证。具体做法：可以考虑由人事部门或司法部门，从符合一定条件（如有律师资格和工作经验或者有一定年限的法学教育和实践经验等）的人员中，通过考试考核选拔听证主持人，以减少行政机关的干扰，促进其工作的荣誉感和公正性 。

（五）明确提升听证笔录的法律效力

目前，对听证笔录的效力问题主要有两种观点：1.有学者认为应当将听证笔录作为行政决定的主要依据，而非唯一依据。[ 马怀德《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第70页。] 2.有些学者认为应将其作为唯一依据。

我同意后者，建议将听证笔录作为行政决定的唯一依据。理由如下：1.从法治现实上看，我国正在推进法治建设，其基本目标是参照西方的法治模式，结合中国的法治现实，建设有中国特色的法治模式。西方行政听证制度的理论是程序公正，但我国历来不重视程序规则，且现行法律、法规的有关规定非常粗糙模糊，要使听证制度真正在我国发展起来，必须切实履行程序正义精神，而听证笔录作为行政决定的唯一依据是其关键。从《行政处罚法》到《行政许可法》，其中案卷排他原则规定的从无到有，也可以看出这一立法趋势。2.听证的目的在于通过听证程序使行政决定接受社会监督，从而保障当事人的利益，避免行政机关滥用职权。若听证笔录对行政决定的作出不具有严格的拘束力，那么就会给行政机关私下作决定留下机会。听证也就没有实际意义，只是走走形式，对保护当事人的合法利益将极为不利。

听证制度是民主政治中的一项重要制度。随着入世带来的影响和冲击，听证制度将得到更多的重视和发展。我们有理由相信，我国的听证制度必将成为促进行政机关依法行政，增加政府透明度，保障公民合法权益的重要程序法律制度。