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浅议当前影响人大常委会监督法贯彻实施的因素和对策

 摘  要：新颁布的人大常委会监督法完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的内容和程序，但其贯彻实施面临着现实中政治体制等多方面因素的制约，有必要从消除体制障碍、完善相关机制、建立健全配套制度等方面予以克服和完善，以期达到法律制定的预期效果。
 关键词：监督法；影响；实施；因素；对策
 
 2006年8月27日，倍受社会关注和人民期盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，历经20年的酝酿、修改与完善，终于颁布，并于明年1月1日起施行。这部法律的制定，是我国社会主义民主法制建设、人大制度建设进程中的一件大事，进一步完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的内容、形式和程序，为强化各级人大常委会的监督功能提供了切实的制度保障。
 然而，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。监督法的制定只是为各级人大常委会规范和加强监督工作提供了法律依据，要真正贯彻实施好这部法律并收到实效，必须认真思考众多体制、机制、观念等方面制约因素，并采取必要对策予以解决。
 一、当前影响了监督法贯彻实施的因素
 从当前各级人大常委会履行监督职能的情况分析，影响监督法深入贯彻实施普遍存在政治体制、人大常委会自身工作运行机制、配套制度和认识不足等因素。这些因素的存在必然制约着监督法的贯彻实施，并最终可能导致监督法的出台成为一种摆设，无法达到立法的预期效果。
 （一）政治体制因素的影响
 一是党政不分、以党代政制约着人大常委会的监督。主要表现为，在决策上，党委的决策往往代替权力机关的决策，对重大问题党委决定后就交由政府实施；有的则由党委、政府共同开会（有时人大、政协也参加）决策重大问题；党委、政府联合发“红头文件”等等，人大常委会如果实施监督，事必产生监督到党委头上的嫌疑。在组织上，除政府一把手是当然的党委副书记外，不少市、县政府少则1名、多则2-3名副职兼任党委常委，同时，政府组成人员多数为本级人大代表，他们身兼“公仆”和“主人”双重身份。这些现实状况的存在必然极大的影响监督法的有效实施。
 二是选举制度的缺陷制约着人大监督职能的发挥。从基层党政领导人的产生方式看，党组织机构领导人任免由党内决定，非经人大选举产生，也不对人大负责；“一府两院”负责人的候选人的提出主要或基本上由党组织推荐，同时还存在非由人大选举可能的任命、调任、委任等形式，这种方式的存在往往使一些负责人产生其权力来源于人大系统外的党组织或自上而下，而不是来自人大或自下而上的错觉，看重的是党组织对其重视程度，忽视人大常委会应有的地位。从人大代表的产生来看，选举中往往只考虑政治素质，或考虑各阶层代表的平衡，将一些缺乏议事能力的人“照顾”到人大，导致参政议政能力不强，同时，因选举缺乏竞争机制和多采取间接选举，难以激活代表的参政意识和责任意识，难以代表最初选民的意志，而更多地与上级部门保持联系，导致代表责任的虚化和脱离社会民众，不能或不愿实施有效监督。
 （二）人大自身运行机制的因素，弱化了监督工作
 一是人员结构的状况制约了人大监督的有效实施。主要表现在：人大代表以兼职为主，人大常委会组成人员兼职的也占一半以上，很少有时间和精力履行人大职务；人大常委会组成人员尤其是主任会议成员年龄普遍偏大，不少是临近退休才到人大来，由于身体和精力所限，很难担当起对“一府两院”监督的重任，而且与原来所在的党的机构或“一府两院”之间仍存在着千丝万缕的联系，再去监督“一府两院”，必然存在着“人情”障碍；人大常委会组成人员法律素质普遍不高，与依法治国的要求不相适应，弱化了监督工作的法律性和严肃性；人大常委会机构和人员的缺乏，难以承担监督法规定的较为繁重的调查、审查等监督职责，无法深入开展监督工作。
 二是机构制度建设不健全，影响了人大监督的快速有效运转。县级人大常委会内部缺乏负责协调各工作机构高速运转的协调机制，导致整体监督功效不高，制约人大机关整体作用的充分发挥；内设机构缺乏系统、明确的职责规定，各工作机构职权不明，责任不清，遇有工作任务或难题时，难免互相推诿，影响了工作效率；缺乏公平有效、奖优罚劣的激励机制，出现干多干少一个样、好与不好一个样，干部使用上基本也是平衡考核，难以形成工作的动力。
 三是监督不力严重影响了人大的形象。监督不力仍是各级人大依法履行职权中的一个薄弱环节。主要表现在：监督过程不扎实，歌功颂德多，实事求是少，导致社会一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场，认认真真做形式”；监督重点不突出，抓不住或不敢监督热点、难点和社会反响强烈的问题；监督手段不强硬，监督方式上极少使用法律规定的特定问题调查、撤职等刚性监督手段，甚至搁置不用；监督效果不理想，对监督中发现的问题，议过完事，查过结束，有些问题年年审、年年议，但问题依然如旧，严重影响了地方国家权力机关的权威和形象。
 （三）主观认识上的因素，使人大监督失去能动性
 从认识和对待监督法方面来说，一些党委和“一府两院”的同志认为，监督法是规范人大常委会监督工作的法律，贯彻监督法是人大的事，与己无关；人大常委会有的同志认为，监督法中规范的监督内容、监督形式、监督程序，目前人大常委会基本上都是那样做的，并无多大新意，感觉无所谓。从认识和对待监督工作方面来说，一些地方党委领导担心人大过多过强的监督会削弱党的领导，进而限制人大常委会行使监督权；一些地方人大在监督中畏难情绪较重，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督权行使不到位；一些被监督者法治观念、监督观念淡薄，不能认清人大监督和支持工作之间的辩证关系，在思想上抵触人大监督，在行动上规避人大监督，使人大常委会监督难到位，出现程序性监督多、实质性监督少，柔性监督多、刚性监督少的现象。
 （四）监督法贯彻实施的配套制度亟待建立和完善。
 人大常委会监督法规定了人大常委会6项监督职能，但很多职能的规定仍缺乏可操作性，而且目前各级人大常委会和“一府两院”的相关规定与监督法规定不一致，亟须修改和完善。主要表现在两个方面：
 一方面，监督法规定的监督职能须进一步明确具体。如监督法赋予了各级人大常委会听取和审议对重大问题的专项工作报告并作出决定的权力，但对哪些属重大问题、什么情况才有“必要”做出决定，规定不明确，留给人大常委会弹性空间较大的“选择”权。又如对哪些规范性文件须备案审查，监督法仅从规范性文件的形式上作出界定，并没有从内容上进行划分，而现实中很多违法或侵犯公民合法权益的规定恰恰是以会议纪要、意见、通知等监督法没有规定的形式出现，这些违法现象更为隐蔽，危害更大；同时对规范性文件审查依何种程序，以及如果存在问题的规范性文件涉及本地重大问题却不宜撤销，或规范性文件是由党委联合政府共同作出的应如何处理等情形亦未明确。再如对撤职案只规定发起、审议和表决等程序，但没有列举撤职案针对哪些情形。因此必须对监督法作出细化规定，增强监督法在实践中的可操作性。
 另一方面，各地人大常委会、“一府两院”已有的一些规定与监督法规定不一致、不衔接必然影响监督法的实施。当前，各地人大和“一府两院”已制定的事关人大监督的规范性文件和议事规则中很多内容与监督法的立法精神和要求不一致，如不及时修改或废止必然影响监督法的正确有效实施，因此，必须在监督法实施前全面进行梳理，清理与监督法不一致的文件并予以修改和废止。
 二、确保人大常委会监督法有效实施的几点建议
 （一）抓好监督法的宣传学习工作，强化监督意识
 为推定监督法的有效实施，应全面深入宣传监督法的立法背景、立法宗旨、法律条文，让全社会都来关注和推动这部法律的实施，为监督法的贯彻执行营造良好的群众基础和舆论环境。同时，通过举办学习培训班、以会代训、法制讲座等形式，组织人大常委会组成人员和人大代表，特别是各级党政一把手、“一府两院”的负责人学习这部法律，准确理解其精神实质和各项规定，培植监督的三个意识，为正确贯彻实施好这部法律打下坚实的思想基础。
 一是培植领导支持人大监督的意识。一方面人大常委会要按照“党总揽全局、协调各方的原则”，及时向党委汇报工作，认真落实党的意图，使党的主张经过法定程序成为国家意志，主动取得党委对人大行使监督权的积极支持；另一方面党委不断加强和改进对人大工作的领导，带头在宪法和法律范围内活动，增强宪法意识，妥善理顺人大与“一府两院”的关系，积极支持人大依法行使职权。
 二是培植监督主体的监督意识。人大常委会要增强责任感和使命感，理顺监督与支持工作的关系，既要敢于监督、善于监督，又要乐于监督，克服“人大是二线”的心理，克服嫌麻烦、怕添乱、怕伤和气的思想，排除各种干扰和阻力，讲究监督方法，加大监督力度，依法履行职权。
 三是培植监督客体的人大意识。 “一府两院”及其组成部门作为监督客体，必须增强人民主权意识，要知法、懂法、守法，坚持用法律约束和规范行政和司法行为，认清人大监督就是支持“一府两院”工作这一本质，自觉接受人大及其常委会的监督，努力做到依法行政、公正司法，切实维护人大及其常委会的权威。
 （二）尽快制定和完善贯彻实施监督法的具体办法
 监督法第48条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”省级人大常委会应当加强调研，组织精干力量起草贯彻实施监督法的具体办法，进一步细化人大常委会对“一府两院”各项监督职能的内容、程序、形式和配套制度，研究建立人大常委会行使监督权的各项保障机制；同时，基层人大常委会要对不适应履行监督权需要的诸多问题进行分析研究，统筹提出解决的意见和建议，积极向上级人大常委会和同级党委反映，促进监督法的有效实施。
 （三）做好监督法实施前的规范和过渡工作
 针对目前有关人大监督的议事办法、规则和程序等规范性文件与监督法规定不一致、不衔接的状况，各级人大常委会、“一府两院”要在认真学习研究监督法的基础上，充分利用监督法实施前的这段时间，对有关文件和工作制度进行全面梳理。主要做好三项工作：一是对符合监督法规定的加以深化和细化，进一步补充和完善；对与监督法要求不一致的规定，必须按监督法的有关精神及时进行调整和修改，认真加以规范。二是对规范性文件中的有关内容在监督法中没有具体规定的，如不违背监督法的基本原则和精神，可暂不做变动，坚持继续探索和实践；三是梳理工作结束后，整理出专题梳理报告待监督法正式实施时，提交本级人大常委会或“一府两院”工作机构进行修改，实现新老规定的有机衔接和过渡。
 （四）进一步强化人大常委会机构建设，提高监督工作实效
 确保监督法有效贯彻实施，强化人大常委会机构建设和监督工作显得尤其重要。
 一方面必须从完善体制、健全制度、提高工作人员素质等方面入手，建立一支高素质的监督队伍和快速运转行之有效的监督机制。
 首先，在即将制定的监督法的实施办法中明确规定县级人大常委会设立类似于秘书长的职位，由县级人民代表大会选举产生，作为主任会议组成人员，对常委会和主任会议负责，统一协调安排机关日常工作，保证各工作机构分工合作，共同完成好常委会和主任会议交给的各项任务，使机关的整体作用得到充分发挥。
 其次，对内设机构的职责作出系统明确的规定。重点是要明确各内设机构的职权、行使职权的程序、方式、工作责任等内容，保证各机构工作按照制度有条不紊地开展，克服随意性，增强工作的制度化、规范化、程序化。
 第三建立行之有效的激励机制。制订奖优罚劣的考核方案，按照各自的岗位职责，进行分解并明确目标，既有量化指标，又有质量要求，通过量与质的综合考核评估，决定奖惩，并作为提拔使用干部的依据，促进机关全体工作人员各司其职、各尽其责。
 第四着力解决人大常委会组成人员结构问题。一是要改变“一府两院”组成人员兼任人大常委会组成人员，出现公仆、主人集于一身的状况，避免人大常委会陷入监督谁的尴尬境地。为此，建议除个别兼有党内职务的政府组成人员（指政府一把手）担任人大代表外，其余成员不宜入选人大代表，基于同样的道理，由人大选任的县以上政府领导成员兼任党委领导职务的亦不宜过多，以利于人大开展监督。二是改变“二线”人员选任人大常委会组成人员的做法，尤其要下决心改变主任会议成员年龄偏大的问题，建议今后地方人大常委会主任、副主任的年龄结构要趋于年轻化，让更多的中青年干部进入人大领导班子，为权力机关注入生机，建设一个有朝气、敢监督、真监督的权力机关，挑起监督法实施后面临的繁重的监督工作任务的重担。三是积极创造条件，加快人大常委会组成人员专职化建设。目前，在重视发挥代表整体作用的同时，应首先实行人大常委会组成人员专职化，使他们有充足的时间和精力履行职责，全心全意投入到监督工作中去，在依法治国、建设法治国家中发挥地方国家权力机关的应有作用。
 另一方面，必须切实加强人大常委会的监督工作。监督法得以很好的贯彻实施，并富有成效，还有赖于强有力的监督措施。
 一是监督工作应力求突出重点。监督法赋予人大常委会的监督权内涵丰富，对象广泛，人大常委会履行监督权时应避免面面俱到，在监督的选题上，要围绕“核心”（党的领导）、抓住“中心”（经济建设）、反映“民心”（人民群众的意愿），“抓大事，议大事”，紧紧围绕党和政府的工作大局和中心任务确定监督内容，将在“一府两院”工作中推行难度大、社会发展需要、群众期盼解决的焦点、热点难题纳入人大常委会的监督范畴，采取措施，真正监督到位。
 二是监督的工作手段要有力。加强实效性监督，必须切实把握好三权，即把好知情权，把握“一府两院”工作的重点内容，取得监督的主动权，增强监督的针对性；把好审议权，不断改进审议方式和手段，议题上要突出功效性，审议方式上逐步建立专项审议机制，审议形式上广开言路，引入辩论制度，确保审议出成效；把好检查权，紧扣本地地域经济特点，突出检查工作必须围绕依法治县（市）重法制、经济发展重环境、行政司法重公正和群众利益重实效的宗旨，坚持以人为本，切切实实为民办好事。
 三是监督的处置要到位。当前人大监督效果不明显的重要原因就是处置权的虚化。必须加大处置权的行使，对监督法和其他法律法规未能明确的现有处置手段必须大胆行使，对违宪、违法的文件予以纠正或撤销，对相关责任人员通过提起撤职案予以制裁；对责任人员应按党纪政纪处分处置的，向党委组织部门或“一府两院”明确提出处置建议，并督促有关方面落实到位；对于监督处置措施还不完善，实践中急需解决的问题，可向上一级人大提出建议，便于在制定监督法具体办法中予以明确。
 四是监督的跟踪问效要到位。对人代会会议、人大常委会会议形成的决议、决定和审议意见，要通过定期听取汇报、开展视察调查等形式，指出问题，提出建议，确保决议、决定和审议意见得到落实；对代表议案、建议、批评和意见，要组织专门力量，逐条逐项分类排队，转交有关部门办理，加强督促检查，确保代表建议、批评和意见落到实处；对人民群众来信来访反映的问题，要及时转交有关部门处理，必要时要派专人进行调查核实，确保短时间内给群众一个满意的答复，真正取信于民。
 （五）切实消除影响监督法实施的体制性障碍
 当前，影响监督权行使的体制性障碍依然存在，必将从根本上影响监督法的有效实施，必须采取切实措施予以妥善解决。
 一方面，理顺监督工作与党委和“一府两院”的关系。着力改变以党代政，“党委决定，政府执行”的权力运行模式，逐步形成一种党委领导——权力机关决定——行政机关执行的权力运行机制，根据党委在宪法规定的范围内活动的原则和民主化法治化要求，去理顺人大监督与党委和“一府两院”的关系，重点应把握三点：一是凡宪法和法律规定应由人大及其常委会审议、决定的事关全局和人民根本利益的重大事项，党委决策后，应及时提交人大讨论决定，经过法定程序变成国家意志；同时，要减少党政对重大事项的决定联合发文的做法。二是人大及其常委会作出重大事项决定前，应经同级党委原则同意；人大作出的决定，各级党组织和党员要带头模范执行。三是各级人大是本行政区域的权力机关，同级政府的决定权要服从人大的决定权；对同一事项人大已作决定，政府要不折不扣地执行，不得再作出与人大决定相违背、相抵触的决定；人大要认真履行法律赋予的监督权，支持“一府两院”依法开展工作，依法制止和撤销同级政府作出违法的和不适当的决定和有关规定。
 另一方面，必须改革现行人大选举制度。一是改革和完善机关领导人的产生方式。改革的路径着眼于“一府两院”领导人和政府部门负责人的权力来源于人大以及自下而上，而非国家机关系统内的自上而下，更非直接来源于党组织。在党政分开的前提下，逐步扩大社会民众、社会团体以及其它社会组织推荐候选人的情形，使候选人的产生多元化。逐步扩大差额选举和直接选举的范围，引入竞争机制，除必要的调任、委任、任命、决定之外，尽可能避免领导人通过调任、委任、任命、决定等方式产生，更多地通过选举的方式依照法定程序产生，将权力真正还给人民。二是改革和完善人大代表的产生方式。人大代表的产生方式如何，直接关系到人大代表的自身素质，并进而影响到人大监督职能的发挥。改革和完善人大代表候选人提名制度，推进候选人提名的多样化；扩大人大代表差额选举和直接选举范围，引入竞争机制，建立代表竞选机制，有利于提高代表的素质，强化代表的责任意识和明确代表的责任对象；扩大职业代表制，尽量减少兼职代表的数量，人大代表不仅仅是荣誉，更重要的是职业和责任。通过改革，强化人大代表应有的职业身份，转换角色，强化其专司立法和监督功能，以达到监督目的。

[参考文献]
1、朱建军、李昌庚.人大监督功能弱化的若干因素分析.行政与法，2006，3.
2、李昌庚.关于人大监督功能弱化的对策分析.行政与法，2006，3.
3、张义清.人大制度的功能性障碍及建议.行政与法，2002，1.