关于国有资产管理体制演进的制度分析的思考

  关于国有资产管理体制演进的制度分析
        本文从国有资产管理体制演进的制度分析相关的四个基本点,探讨我现在对我国
 目前从经济体制改革和发展一个漫长而曲折的路程.
国有资产管理体制改革的内涵
我国经济体制的改革和发展经历了一个漫长而曲折的路程。建立和完善社会主义市场经济体制，其中一项重要内容是建立和完善国有资产管理体制。一国国有资产管理体制的形成和发展深深地受到本国社会历史、习惯、文化、心理、政治经济制度的影响。我国国有资产管理体制的形成和发展是一个长期的、复杂的系统工程，涉及到国有资产管理组织体系建设、国内社会习惯、文化、心理等因素的变化，更涉及到执政理念、意识形态等的更新。在我国目前社会主义市场经济条件下，政府如何管理好国有资产是一个比较迫切的、复杂的问题。 社会主义市场经济体制的发展和完善离不开国有资产管理体制的发展和完善，国有资产管理体制的发展和完善则离不开现代产权制度的确立和完善。可以说，国有资产管理体制每发展一步都伴随着产权制度创新，国有资产管理体制改革的过程，实质上就是一个制度变迁的过程，即以适应市场经济的产权制度安排取代适应计划经济的产权制度安排的过程。运用新制度经济学的方法系统地分析和透视我国国有资产管理体制变迁，有助于我们更好地认识当前我国国有资产管理体制改革中的问题。 我国二十多年的改革开放实践也证明，无论是国有企业的改革，还是国有资产管理体制的改革，都涉及到一个核心的问题——产权和产权制度改革。可以说，按照现代企业制度的要求，“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位”①。换言之，现代产权制度的确立和完善是构建新国有资产管理体制的关键。
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。 我国有庞大的国有资产。国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理和经营方式、方法等有关制度的总称。 国有资产管理体制的基本内容包括:政府国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配套;政府国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系;中央与地方政府国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相互关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行监督的制度等。国有资产管理体制改革的实质  美国著名经济学家道格拉斯•诺思给制度下的定义是：“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约 ”。简言之，制度是人们从事选择活动的理由。制度给人们的选择活动提供了激励。新制度经济学认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，亦可以被理解为对一种更有益的制度的生产过程。基本思路 本文首先界定了国有资产、国有资产管理体制的内涵，以及国有资产管理体制改革的实质，介绍了产权理论和制度变迁理论。 全篇以我国改革开放以来国有资产管理体制的沿革为主线，以产权理论和制度变迁理论为依据，分析了改革开放以来各个阶段国有资产管理体制存在的问题及其改革措施的成效。重点围绕十六大以后国有资产管理的理论和实践，运用新制度经济学的相关理论，阐述了国有资产管理体制改革的本质原因和方向，政府国有资产管理机构的法律地位及其与国有企业、政府体制、财政体制的关系，阐明了国有资产管理体制的有效       运转，离不开司法体制做保障，转变政府职能，实现“有限政府”是构建新的国有资产产权制度的基础。最后，就如何构建我国国有资产管理新体制，防止政府国有资产管理机构的错位和缺位以及改革道路的选择等问题表明了自己的思想和看法。

历史沿革及背景
我国政府探索国有资产管理体制改革始于1978年中共中央十一届三中全会。二十多年来，我国国有资产管理体制改革伴随着经济体制改革的不断深化，经历了一个由模糊到清晰，由微观到宏观，由直接管理到间接管理，由资产管理到资本管理，由侧重放权到注重产权，逐步走向深入的过程。 我国政府国有资产管理体制改革大致经历了以下三个阶段: 2.1 探索阶段(1978－1993年) 从1978年十一届三中全会到1993年十四届三中全会，是我国国有资产管理体制改革在计划经济体制下的探索时期。这一阶段改革的着重点在于国有企业制度。我国国有企业制度改革是从放权让利开始的，针对计划经济体制下国家对企业管得过死和职工报酬与企业经济效益脱节的弊端，经济体制改革最初采取了扩大企业经营自主权、强化对职工物质利益激励的措施。大体可划分为三个时期： (1)1978—1983年的放权让利。通过放权让利，企业有了一定的经营自主权和部分决策权，通过利润留成的奖金分配，企业有了一定的激励机制。至1980年6月，全国已有20%即6600多家国有企业进行了放权让利试点 。放权让利式的改革虽然具有见效快的优点，但这种改革毕竟是浅层次的，未能触及企业产权制度这一根本性问题，不能实现企业经营机制的实质性转变，不能使企业真正成为一种“有效率的经济组织”。 (2)1983—1986年的利改税。利改税的第一步是将所有大中型企业过去向主管部门上缴利润的制度，改变为实现利润的55%向国家交纳企业所得税，税后余利较大的企业与主管部门再实行利润分成或向政府交纳调节税。第二步是从1984年开始，建立以工业征收产品税、商业征收营业税为主的税收制度，同时开征增值税、房地产税、资源税等税目。应当说，利改税在规范政府与企业之间的关系上是一大制度变革，因为它开始以法律的形式取代行政形式来明确企业与政府之间的利益分配关系，但这种改革形式在产权、组织与激励等方面未有大的突破。 (3)1987—1991年的经营承包责任制。到1987年底，国有工业企业承包面达到80%，同时在少部分企业进行了租赁制和股份制改革试点。承包经营责任制的核心内容可归结为两点：一是按照责权利相结合的原则，落实企业的经营管理自主权，保护企业的合法权益；二是按照包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补的原则，确定国家与企业的分配关系。历史地看，承包经营责任制在国有企业制度变革中曾起过积极作用，它以契约的形式进一步扩大了企业经营自主权，强化了企业利益主体地位，承包合同也为企业设定了明确的目标责任，给企业一个比过去大得多的边际留成率，产生了一定的激励和约束效果。但承包制并不是一种独立的企业制度，而只是企业在委托人和代理人目标函数不一致的情况下，为降低监督费用所确立的合约安排，它并没有走出传统计划经济体制的制度框架 。

思考及展望
众所周知，市场经济体制下政府的主要职责是高效经济地提供公共产品，维护稳定而公平的社会秩序和健全的产权制度框架，而非单纯追求自身的经济利益。政府抓经济工作并非就是忙于上项目、办企业。如果政府将大量的资源用于官员偏好的经济项目上，由于天然就解决不了营利性和公益性的矛盾，这本身就会降低经济资源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增长，往往导致大量的资源被用于明显不具有公共性或公共性很弱的项目上，而未被服务于公共目标，未被用于提供真正的公共产品，从而使政府在面临真正的公共事件时捉襟见肘，2003年SARS事件就是很好的例证。 搞好我国国有资产管理体制改革，应以“三个代表”重要思想为指针，真正深刻领悟理解“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源；而不能简单地认为国有经济（资产）是我们党的执政基础，是保持社会稳定的不可或缺的一块基石。 从长远看，国有经济存在的领域原则上应是私有经济不愿（无利可图）或不能（虽有利，但风险过大）进入但又是国家需要的领域或产业，如：一次性投资大且资金回收周期长的基础设施等项目，以及科学的基础性研究等等。其他领域即便是传统意义上关系国民经济命脉、国家安全和重要自然资源等领域，国有经济（资产）也应逐步依法有序退出。当然，这就迫切需要建立起一套稳定、有效的司法制衡体系，以确保国家的利益和安全不受损害和威胁。由过去主要通过直接经营管理国有企业的方式控制国家经济，变为主要通过间接手段在法律的框架内更科学、高效地控制国家经济。这与我国加入WTO在指导思想上是一致的。 今后一个时期，我国国有资产管理体制改革的指导思想应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持有所为、有所不为，积极贯彻落实国有经济布局和结构的战略性调整，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体制。新的政府国有资产管理机构（国资委）对企业的监管属于 “国有资本”监管，这意味着以资本回报为目标和以业绩考核为指标，按照《公司法》规定的方式和程序行使出资人职责。其工作目标应有三个：一是完善国有企业法人治理结构；二是实施国有经济的战略性结构调整；三是保障国有资本高效使用。有人说：国有企业是最后的“免费午餐”，这说明当前确立正确的指导思想，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体制，尽快做到在国有企业监管与改革中依法、有序、公开、公平具有现实的迫切的重要意义。

结论
        我们可以用“制度变迁的成本”或“改革成本”来判别不同改革道路的优劣。“改革成本”实质是人与人之间的利益冲突，大多来自改革导致的利益再分配对某些人的损害，以及这些人对改革的反对。因而，国有资产管理体制改革方案应是能够在改变产权制度时减少损害的人数或受损害的程度，改革成本就会相对较低，改革也就容易成功。
       
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