国有企业办社会负担及治理对策研究1

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当前，我国企业改革面临的一个难题，就是如何解决国有企业办社会的问题。长期以来，国有企业形成了独特的职工福利和社会保障观念，企业不仅从事经营性生产，而且还为全体职工提供全方位的福利待遇和社会性服务，由此形成的沉重负担影响了企业经济效益的提高，削弱了国有企业的市场竞争能力，妨碍了国有企业转换机制和摆脱经营困难。
一、国有企业办社会问题的形成原因
1、国有企业集体性服务的消费支出过高
国有企业办社会涉及的方面很广，广义范围包括职工福利、社会性服务和社会保障等，狭义范围主要指社会性服务、住宅福利和生活补贴等。据调查，几乎所有国有企业都不同程度地利用企业资金、基础设施、交通工具等向职工提供多方面的社会性服务，如兴办食堂、浴室、托儿所、子弟学校、疗养院、班车等等。从统计上看，国有企业集体性服务的消费支出，1978年为8.7亿元，1992年达到42.3亿元，增加386.21%；按每年职工平均计算分别为 11.68元和 93.56元，增加 701.06%。
2、住房福利在总福利收入中占相当大的比重
住房福利在国有企业职工的总福利收入中占相当大的比重。国有企业不仅投入大量资金兴建职工住宅，而且还提供各种住房补助和维修费用。1990年，全民所有制企业住宅建设投资额为370.19亿元，1992年增力口到 793. 44亿元，仅两年中增长了114.33% ；1990年，平均每个职工人均住宅投资额为357.81元，1992年增长到 728. 66元，两年中增长103. 6%。国有企业的住宅福利支出，大大高于城镇集体企业，如1990年国有企业职工的人均住宅建设投资额，比城镇集体企业职工高出六倍之多。
3、忽视第三产业发展，社会化服务体系很不发达
国有企业办社会问题的形成原因，同计划经济体制的特点有很大关系。我国实行计划经济时期，社会资源分配向重工业倾斜，忽视第三产业的发展，国有企业发展和职工生活所需的社会化配套服务体系很不发达，这就逼迫国有企业采取“大而全、小而全”的做法，投入大量资金、人力和设拖，甚至不计成本和代价，尽量建立完整的封闭式社会性服务体系。改革开放以来，我国消费品和第三产业有了迅速的发展，社会化服务体系越来越完善，而且随着所有制结构的多元化，来自私营、乡镇、集体和 “三资”企的竞争日益激烈，如果国有企不能有效解决社会办社会负担，就难以提高经济效益和竞争能力。
二、国有企业办社会弊端
1、占用大量生产性资金
占用大量生产性资金。据估算，我国国有企业形成了以职工福利服务务为目的的非生产性资产和专项资金，规模常强大，占国有企业资产总值的10%，全国约有4000亿元。国有企业在经济不宽裕、资金短缺的情况下，投入大量财力用于非生产性福利项目，必然减少用于技术改造和设备更新的资金积累，削弱企业的发展后劲和活力。
2、国有企业办社会，造成机构臃肿，人浮于事
由于企业承担的社会服务过多，二、三线人员增加，占用了大量人力和物力，削弱了生产和经营第一线上的力量，降低了企业的经济效益。
3、违反专业化分工合作原则，影响生产经营调度
一方面，国有企业办社会，往往违反了专业化分工协作的原则，难以利用社会化大生产的规模效益，浪费宝贵的社会资源。国有企业设立的服务部门，一般是封闭性的，需求有限，服务面很窄，因此常常陷入亏损，需要主办企业进行大量补贴。另一方面，国有企业办社会，往往占用企业经营者的大量时间，分散宝贵的精力，影响正常生产经营的指挥调度，不能全力以赴抓好生产。
三、治理对策
1、具体问题具体分析，防止采取“一刀切”简单做法
在解决国有企业办社会负担的实际运作中，我们既要看到其存在的负面效应，也要看到其在一定条件下的正面效应。应用唯物辩证法的观点，一方面努力消除国有企业办社会存在的许多弊端，另一方面对具体问题作具体分析，防止采取“一刀切”的简单做法。
尽管原则上说，国有企业所承担的各种社会功能，应该从企业经营管理中剥离出去，转由社会和地方政府来承办，但是，在许多地方这样做有很多困难。由于长期计划经济遗留因素的影响，我国的社会保障制度很不完善，住房制度改革刚刚起步，第三产生从整体上看还很落后，政府的财力也非常有限，这就意味着至少在现阶段，国有企业办社会还有一定历史必然性。改革开放以来，许多地区特别是大中城市，第三产业有了较快的发展，但是，发展的水平还很不平衡，许多国有在中型企业所在的地理位置远离城市繁华地区，有些甚至是在偏僻的山区，因此，还不得不投入相当多的财力和人力建立社会性服务设施，否则难以保证职工的正常生活和生产秩序。我国住房制度改革有所进展，但仍面临着许多困难，职工工资的增长同购买住房或支付成本租金相比，还有相当的距离。为了支持价格改革和维护社会稳定，在政府财力有限的情况下，国有企业也需要向职工提供生活费用补贴。
国有企业办社会虽然会增加企业的负担，但是，也有许多潜在的积极作用。国有企业所设立的各种社会性服务组织，虽然同生产经营活动没有直接的联系，但作为服务对象有企业职工，则是企业生产中最重要的生产要至少，服务的范围、质量和效果对于职工是否健康、精力旺盛有很大影响。如果对职工的服务工作做得好，解除职工的后顾之忧，全心全意地投入企业的生产，就会对企业经营产生积极的促进作用。对于许多国有企业来说，办社会不仅是正常生产的客观需要，而且也能更好地发挥规模经济的优势，降低服务成本，提高服务质量，服务的品种更加符合职工的需要，比从社会并非一律是违反经济规律的，需要根据企业的具体情况作具体分析，特别是处理好主体企业同所属社会性服务机构的关系。
2、制定法制制止恶性竞争和规范市场秩序
前几年，我国在推进国有企业改革的工作中，解决办社会负担的步子迈得不够大，主要是许多企业担心影响一些职工的利益，精简下来的人员的生活出路是否有保证。但是，由于近年来国有企业的效益持续出现严重滑坡，许多企业因销售不畅等原因面临开工不足，特别是1997年许多行业出现了严重生产过剩，建材、冶金、电子、轻纺产品均大量积压，不少国有企业的困难主要归于各种办社会负担，不惜一切代价减员增效降低成本。当社会普遍存在有效需求不足和生产过剩时，一部分企业通过削减社会性服务降低了成本，确实有利于暂时提高本企业的市场竞争能力，但是，众多企业为适应激烈的竞争压力也纷纷效仿，就会导致职工福利下降和社会有效需求萎缩，进一步加剧生产过剩和企业效益恶化的趋势。1998年，我国许多行业都出现竞相削价的恶性竞争，不少企业为降低成本甚至不惜一切代价，削减合理的原料设备开支和社会性服务，但是，这种做法并未改善企业的经济效益，反而导致众多企业陷入了更加严重的亏损。当前，我国应采取有力措施纠正上述错误做法，制定法规制止恶性竞争和规范市场秩序，在解决国有企业办社会负担时，应进行具体分析，以避免负面效应。
3、杜绝片面效仿西方企业追求市场利润最大化
我国还应纠正一种片面、错误的改革观点，就是国有企业在建立现代企业制度中，就放弃社会职能，单纯追求市场利润。的确，我国国有企业在转换经营机制中，应该更加重视市场竞争和利润指标，但是，利润指标并不能完全反映经济效益，企业单纯追求自身效益甚至可能损害社会利益，因此，我国建立有中国特色的现代企业制度，不应片面效仿西方企业的利润最大化原则。
国有企业办社会并不是一个简单的问题，它既有负面效应，也有正面效应，对此，我们应该用辩证观点作具体的分析。从国际比较来看，我国国有企业职工的福利收入占全部收入的重为33%，而美国企业职工福利收入占全部收入的比重为15%，我国国有企业办社会负担比国际水平高出一倍多。如果考虑到我国仍然是一个发展中国家，经济远远落后于美国，国有企业无疑应集中更多的财力发展生产，因此，我国国有企业办社会从整体上看显然是不合理的。但是，国有企业办社会在具体条件下也有合理的一面，如果我们不作具体分析而一概加以否定，很可能会给企业生产和社会稳定造成不利影响。
4、具体分析和区别对待
改革中为了既能解决国有企业办社会的种种弊病，又能防止“一刀切”的简单做法，我们应根据国有企业的不同类型和规模，采取具体分析和区别对待的做法。
对于规模较小的国有企业，由于企业的人力、财力都很限，服务对象的范围很窄，企业办社会是明显违反经济规律的。设立内部社会性服务机构必然代价很大，一般应该按社会分工的原则，将其全部精简下来，服务性工作应交给外部社会市场来解决，多余人员用于充实生产第一线，企业应集中力量搞好生产。
对于中等规模的国有企业，由于职工的人数较多，有一定办社会的客观需要，但是否设立附属的社会服务组织，应该遵循经济规律。如果服务对象的范围较宽，能够形成规模经济，可以考虑以某种形式设立社会服务性组织，但是必须在人、财、物上同企业经济完全分离，实行独立核算、自主经营。如果服务对象的范围较窄，不足以形成规模经济，或者鼓励独立的服务企业采取放开式的经营式，积极开拓社会市场，以弥补内部需求的不足，或者将服务性工作交给外部社会市场来解决。如通过订立长期契约将服务工作委托给可靠的外部企业。在条件允许的情况下，国有企业应尽量造成多家服务企业相互竞争的局面，以有利于降低成本和提高服务质量。
对于国有大型企业，如鞍钢、武钢、大庆、一汽等等，一般拥有的职工人数众多，甚至多达数万至数十万，从人口、区域面积和经济产值上看相当于中等规模的城市，对于这些企业来说，如果缺乏配套的职工住宅小区建设，商业、交通、教育、医疗等完整的综合社会服务系统，就无法保证广大职工的正常生活，以及企业生产经营的正常运转，因此，问题不是办不办社会，而是如何办好。
国有大中型企业在办社会中，应该遵循经济规律，严格执行生产性资产同非生产性资产分离的原则，将各种服务机构办成独立的经济实体，实行独立经营、独立核算，主办企业在创办服务企业时可以给予一定的人力、财力支持，但决不能吃企业的“大锅饭”。一般来说，服务企业拥有广阔的内部市场，在经营上能够做到自负盈利为主要目标，因此，主办企业在服务的定价、品种和质量要求等方面，应该对服务企业进行监督和指导，但是，定价一般应不低于平均成本加微利，否则主办企业需要长期填补亏损，掩盖经营的低效率，造成资源浪费。
为了提高服务的效率和质量，国有大企业应消除小单位、系统的封闭性和垄断改革一，尽量扩大统一内部市场的范围。并且形成多家服务企业相互竞争的格局，有条件还可适当引入外部服务企业的竞争。国有大企业在创办服务企业时，应尽量利用闲置的劳动力、场地和设备，这样既能消除劳动资源和物质资源的浪费，减轻企业的担负，又能提高经济效益，保证企业生产经营的正常秩序。
关于国有企业办社会对竞争能力的影响，我们应该有更全面的认识。80年代至90年代初，国有企业对职工的社会性服务增长很快，职工的非工资福利平均每年增长50%，住宅福利隐性收入平均每年增长145%。这一时期，国有企业的产值和销售额均大幅度增长，实现利税和劳动生产率也不断提高，亏损面和亏损率均保持在10%左右的低水平，从未因提高职工工资和福利待遇陷入困境，相反，职工福利的增长促进了实际购买力提高，旺盛的市场需求保证了各类企业的经济效益。这些事实充分说明，住宅福利和社会性服务不是造成国有企业经营困难的主要原因。
改革开放以来，由于私营、乡镇和“三资”企业的迅速发展，国有企业常常在市场竞争中处于相对劣势，但是，国有企业办社会负担并不是全部或主要原因。整体上说，私营、乡镇和“三资 ”企业一般规模较小，从经济规模上来说不具备办社会的条件，只能依靠外部社会市场，因此，必须支付更多的劳动补偿费用。有些非国有企业发展到了较大规模，但由于种种原因无法办社会。妨碍了企业的进一步发展。例如，许多外资大企业，由于缺乏配套的职工住宅，难以招收和保持稳定的技术人员，或因职工居住地点分散，难以办班车，影响了业务工作，不得不给职工支付出租车费。又如，近年来举办的社会统筹医疗，受到中小企业职工的欢迎，但是，国有大企业觉得加重了负担，因为社会统筹需要到指定的医院就诊，医院中存在乱收费的现象，相反，国有大企业可以监督和指导职工医院，保证收费合理和服务质量。因此，实行社会统辞行保障改革时，不应该搞“一刀切”，而应该根据不同类型企业的特点，采取因地制宜的灵活办法。国有企业的竞争力较差，除了不合理的办社会因素以外，长期存在的较大税负差别也是非常重要的原因。西方国家对于企业自愿向职工提供的非工资性福利，采取不征税或低征税的政策，鼓励企业投资于社会公益事业，但是，对于我国国有企业来说，各种非工资性福利费用，包括公费医疗、社会性服务和政策性生活补贴，都必须从国有企业的税后留利中提取，这样就额外地加重了国有企业办社会的负担，减少了国有企业用于技术改造和扩大生产的资金积累，削弱了国有国有企业的竞争能力，甚至使国有企业本来的办社会做法，也变成了更加沉重的包袱。由此可见，解决国有企业的办社会负担，需要从多方面进行配套改革。