我国财政政策转型问题研究

  摘要： 由于国际和国内经济形势的变化以及全球金融危机的影响，我国自2008年开始启动积极财政政策，以扩大内需，促进经济快速健康发展。几年的实践证明，实施积极的财政政策是非常正确的，对于应对亚洲金融危机、拉动经济增长、刺激投资需求等方面取得了巨大的成效。但是，近两年来，我国经济运行已进入新一轮快速、稳定增长期，民间、地方政府投资能力迅速扩大，我国投资总量的增幅过大，同时货币供应量增长偏快，物价上升，通货膨胀压力加大，如果继续实施积极财政政策，将形成逆向调节并加大经济健康运行的风险和阻力。因此必须实施财政政策的转型。
 

关键词：积极财政政策；　积极财政政策转型；　稳健财政政策；                 
    新的财政政策
 
 一、财政的政策体系
    财政政策是一国政府为了实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成一个完整的政策体系。财政学理论根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，将财政政策分为扩张性、紧缩性和中性三类。中性的财政政策是指财政活动对社会总需求的影响保持中性，财政的收支既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。财政政策的最终目标是实现政策的中性。
 (一) 积极财政政策出台的背景
 1、我国实施的积极财政政策，是在中国出现了外部影响的不确定性增加，国内有效需求不足，投资、出口和经济增长乏力等情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或反周期性的适度扩张政策。从本质上讲，积极财政政策是一种扩张性的财政政策，主要以国债和支出两大政策工具的运用为主。
 2、我国实施积极的财政政策的背景主要有以下几个方面：
　  (1) 一是东南亚金融危机的影响。1997年7月爆发的东南亚金融危机对中国经济的影响在1998年逐渐显现，尤其是外贸方面受到的冲击更为明显。外贸增长幅度明显放慢，并于1998年5月出现负增长，极大影响了中国的经济增长速度，这种形势客观上为实施积极的财政政策创造了基本条件。
　  (2) 二是中国经济处于周期性低谷阶段，经济增长明显趋缓，并出现通货紧缩迹象。同时，物价水平持续负增长，居民消费价格和商品零售价格均下降，通货紧缩显现。
　  (3) 三是买方市场全面形成。1997—1998年我国出现了全局性的“买方市场”，绝大多数产品供给能力大量闲置，有效需求不足成为影响和制约经济增长的主要因素。
　　(4) 四是货币政策效果不佳。尽管货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策，中央银行先后多次降低存、贷款利率，并取消国有商业银行的贷款限额控制，降低准备金率等，但货币政策没有产生足够明显的政策效果，其操作空间和余地已经相对狭小。
　　(5) 在上述背景下，为扩大内需，促进经济快速健康发展，我国自1998年开始启动了积极财政政策。实行7年的积极财政政策对于应对亚洲金融危机、拉动经济增长（平均每年拉动经济增长1.5—2个百分点）、刺激投资需求、增加出口、推动产业结构调整、缓解收入分配不公等方面起到了显著的作用。
　　(二) 积极财政政策转型的原因分析
　　1、从世界各国的实践经验看，扩张或紧缩性的财政政策通常是一种短期的临时性反经济周期手段，长期实施则有可能导致财政风险增加并会对经济产生一定的负面影响。因此，在运用财政政策调控宏观经济、刺激经济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。
　　2、我国实施积极财政政策的初衷是希望通过扩大政府投资使总供求均衡维持在接近充分就业均衡的水平，利用投资转化的收入效应改变居民消费预期、提高边际消费倾向、增强民间投资意愿，最终使市场机制恢复自主运行能力，经济增长恢复内在的秩序。这也是发达市场经济国家的通行做法。但是作为一项反周期调节的政策，积极财政政策始终未能在刺激有效需求特别是消费需求、恢复经济自主增长方面产生明显的效果，投资需求越来越依赖政府，对居民消费拉动弱，而政府消费率却节节上升。
　　3、特别是近两年来，我国经济运行已进入新一轮快速、稳定增长期，民间投资能力迅速扩大、外部经济环境改善。同时，转变经济增长模式、坚持“五个统筹”、全面、协调和可持续发展的科学发展观已经箭在弦上，作为宏观经济重要调控手段的财政政策本身为适应这种变化而作出相应的调整也在情理之中。
　　4、积极财政政策转型，并不意味着财政将从建设投资领域全盘推出，而是赋予其更多、更重的宏观调控战略职能。实际上是要将短期策略性财政政策逐步转向中长期的战略性财政政策，或是要将积极财政政策逐步转向均衡财政、协调财政或者中性财政，它是包括财政调控目标方向、调控手段组合、调控方式方法的适时、适度转换在内的一个系统工程。
　　5、从当前的突出问题来看，随着民间的以及地方政府驱动的投资明显趋于活跃和旺盛，我国投资总量的增幅过大，同时货币供应量增长偏快，物价上升，通货膨胀压力加大，取代通货紧缩而成为经济运行中矛盾的主要方面。而扩张性的积极财政政策毕竟是宏观“反周期”操作适用于经济低迷阶段的政策类型，当通货膨胀逐渐成为影响宏观经济发展的压力时，继续实施这一政策，将形成逆向调节并加大经济健康运行的风险和阻力。因此必须实施财政政策的转型。
　  二、如何实施稳健的财政政策和新的财政政策的出台
    (一) 如何实施稳健的财政政策
　　稳健的财政政策意味着通过适当控制和减少财政赤字与国债规模、优化国债支出方向、适当增加社会公共开支，达到有效地规避财政风险，减少国债资金安排使用中的负面影响，更好地促进财政稳定增长、提高经济建设资金运用效果，加快公共财政制度建立，最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、可持续发展的目的。
　　1、调整优化国债资金的投向和结构
　　国债资金首先保证在建项目的扫尾，确保南水北调、西电东送、青藏铁路等国家重大项目的投入和建设，以保持必要的政策连续性。增加对经济结构调整的支持，重点向农村倾斜、向结构调整倾斜、向中西部特别是西部地区倾斜、向生态环境建设倾斜，并严格控制除西部大开发项目外的新开工项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设，保证工程质量。加强国债资金管理，扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，全面推行追踪问效管理，强化国债资金使用的监督检查，提高国债资金的使用效益。
    (1) 南水北调是缓解中国北方水资源严重短缺局面的重大战略性工程。我国南涝北旱，南水北调工程通过跨流域的水资源合理配置，大大缓解我国北方水资源严重短缺问题，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展，分东线、中线、西线三条调水线。南水北调中线工程是国家水资源配置整合的重大水利工程，同时也是一项宏伟的生态工程、经济工程和社会工程，具有重大的经济与社会利益，同时也具有深远的历史和政治意义。
    (2) 西电东送是西部大开发的标志性工程之一，在西部开发三大标志性工程中，西电东送投资最大，工程量最大。从2001年到2010年，西电东送项目的总投资在5265亿以上（不包括三峡电站）。西电东送在中国版图上可谓“遍地开花”，同时开工的工程之多是史无前例的，单个工程的规模之大也是罕见的。在我国电力建设史上，如此大规模的电源、电网建设也从未有过。顾名思义，西电东送重点在“送”，要送就要有通道。西电东送从南到北，从西到东，将形成北、中、南三路送电格局。它不仅仅是西部的工程，也是东部的工程，充分地体现了党中央提出的“东西部协调发展，共同富裕”的战略构想。
    (3) 青藏铁路是中国实施西部大开发战略的标志性工程，是中国新世纪四大工程之一。青藏铁路是条具有划时代意义的经济线、文化线。青藏铁路全线贯通，必将对改变青藏高原贫困落后面貌，增进各民族团结进步和共同繁荣，促进青海与西藏经济社会又快又好发展产生广泛而深远的影响。有利于促进西藏工业、旅游业等产业的发展，优化西藏的产业结构，实现我国地区经济的平衡、协调发展；有利于西藏矿产资源的开发，发挥资源优势；有利于降低进出西藏货物的运输成本，提高经济效益；有利于西藏的对外开放，加强与其他地区及国外的经济交流与合作；有利于西藏市场机制的发育和人们市场意识的增强，促进经济的发展；有利于西藏人民生活水平的提高和全国人民的共同富裕。有利于促进我国各民族的共同繁荣，进一步巩固平等团结互助的新型民族关系；有利于我国边疆的稳定和国防的加强；有利于少数民族人民当家作主地位的体现和国家政权的巩固。 所以修建铁路首要的目的就是要为西藏的经济社会发展提供一个强大的运力支持，同时这一条铁路建设也可以使我们进一步增加内地和西藏紧密的联系和交流，增强民族团结，保卫国土安全。发挥青藏铁路的作用，打造成国内一流的物流中心。加紧研究青藏铁路通车运营后给西藏经济社会生活各方面带来的深刻影响，用全新的思路谋划发展，最大限度地挖掘青藏铁路的巨大发展潜力，最大限度地发挥青藏铁路的强大辐射作用，使青藏铁路更好地为促进西藏经济社会发展、造福西藏各族群众，努力将那曲物流中心打造成国内一流的物流中心。
    2、调整财政支出结构，支持经济结构优化和社会协调发展
　　稳健的财政政策并不意味着政府公共支出可以采取无所作为的态度，而是要求对政府公共开支“有进有退”、“有所为有所不为”的重大调整。当前需要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。资金安排上要区别对待，有保有压，有促有控。一方面缓解当前的结构性失衡和市场供求矛盾， 另一方面，为产业结构优化升级和社会领域加快发展创造良好的条件。对不符合产业升级要求的经济过热行业，政府财政资金包括国债资金应当不再投入；对不符合公共财政要求的一般竞争性领域的政府开支“越位”领域，财政投入应当坚决退出；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的需要加强的经济社会发展的薄弱环节，主要是农业、社会保障、生态和环境保护、公共卫生、义务教育、科技研发，以及欠发达地区的基础设施和公共服务领域等，需要加大投入和支持的力度，努力促进“五个统筹”和全面协调发展。
    (1) “五个统筹”以经济、政治、文化全面发展为内容，以社会主义物质文明、政治文明和精神文明整体推进为目标，以经济、社会、自然协调发展为途径，着眼于全面发展，囊括了当前改革和发展所要解决的一系列战略性、全局性的重大问题，反映了社会主义现代化建设的客观规律，体现了社会主义社会全面发展的战略构想。
    (2) 基于我国经济发展水平还比较低的客观现实和中外社会保障制度发展史的经验教训，我们也要认识到完善社会保障制度是一个长期的、艰巨的任务。努力扩大社会保障的覆盖面、积极解决农村居民的社会保障问题、深化医疗卫生体制改革，扩大医疗保障范围，提高卫生资源效率、加快建立多支柱养老保障体系, 这四个方案势在必行。
    3、进一步优化税制结构，加强税收征管
　　要大力推进财政体制和制度改革创新，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。要在保持财政收入持续稳定较快增长的基础上，大力推进有增有减的结构性税制改革。第一，要坚定不移地推进增值税转型改革，将增值税由生产型转变为消费型。第二，统一合并内外资两套企业所得税制，调低现行33%的比例税率，规范税前列支，增加必要的扣除，为企业公平竞争创造良好的税收环境。第三，要改革和完善农业税费制度，停征农业税和农业特产税，增加农民可支配收入。第四，扩大资源税的征税范围；结合排污费的改革，开征环境税；结合社会保障制度的改革，开征社会保障税；开征遗产税与赠予税等。同时要进一步加强税收征管，把该征的税尽可能如数征上来，压低非政府部门的可支配收入，减少经济运行中的扩张因素。
　　4、拓宽民间投融资渠道，加大财政对中小企业的支持力度，全面启动民间资本
　　要坚持“不与民争利”的原则，在政策上加以引导扶持，搭建民间资本进入的平台。一是放宽对民营企业的市场准入限制，拓宽民间投资的渠道和领域，取消对民间投资竞争性行业的各种限制，鼓励民间资本进入基础设施、金融领域、公共领域等。二是加大整顿市场经济秩序的力度，增强执法的透明度，保护公平竞争，努力消除地方市场分割和部门垄断，为民间投资创造一个宽松的外部环境。三是在财政政策上大力支持中小企业的发展。主要包括规范和简化税制，防止对民营企业的税收歧视，同时取消不合理的收费，为中小企业的发展创造良好的环境。四是建立健全中小企业金融支持体系，在资金上对中小企业给予同等待遇，对其发展给予资金支持，解决中小企业融资难的问题。
　　5、加大投入，减轻农民负担，着力解决“三农”问题
　　发展农业，财政政策必须有所作为。要积极落实科学发展观，认真研究解决：三农“问题，努力加强农业，发展农村，富裕农民。当前我国农业和农村发展中存在许多矛盾和问题，农业基础仍然比较薄弱，农民收入仍然较低，财政要站在全局的高度，按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，把解决”三农“问题放在突出位置予以大力支持。要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。要加大对”三农“的投入，包括扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资，增加对农村教育、科技、公共卫生的投入力度，通过转移支付，增加对农村财政供养人员的财政补贴。要取消现行的农业税、农业特产税和各种收费，实行城乡统一的税制。
　　6、完善社会保障体系
　　社会保障制度是社会的“稳定器”、“安全阀”。因此要花大力气加快完善我国社会保障制度和体系的建设，建立完善、规范的社会保障资金收缴体系，制定与经济发展水平以及各方面承受能力相适应的社会保障标准，实现社会保障对象管理和服务的社会化；扩大社会保障覆盖面，首先建立统一的覆盖城镇所有劳动者的社会保障体系，最终覆盖到包括农民在内的全体社会成员；建立多渠道筹资模式，解决社保基金缺口问题；加快社会保障体系法制建设，推进社会保障制度化建设，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好“两个确保”工作，真正落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，补偿养老基金的不足。三是在合适的时机，将社保资金由收费改为征收社会保障税，实现社保资金的法制化和规范化管理。
    (二) 我国的新的财政政策
    1、2009年，中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，实施积极的财政政策。一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元。二是推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。三是提高低收入群体收入，大力促进消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，促进企业加快技术改造和技术进步。增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。改革完善资源税制度，促进资源合理利用。
 2、2010年积极的财政政策主要应著眼於以下五个方面：第一，著眼于选择近期发展和远期发展相结合的公共投资项目，以支援我国长期发展。第二，著眼于支援国家气候变化应对政策的实施，这既是国内发展需要，也是国际公约的要求。第三，著眼于保民生，特别是承担国家在社会保障上的需要。第四，著眼于提高低收入群体收入，以有利於扩大内需，提高消费需求。第五，著眼于支援科技创新和经济增长方式的转变。专家指出，积极财政政策要围绕政府职能的需要，并重视促进市场发挥配置资源的基础性作用，这是积极财政政策的关键点，为此，必须要支援国家的改革部署，并贯彻财政体制的改革。简单地说：财政政策就是通过财政支出和税收政策调整而进行经济决策的政策。
 
参考文献：　　[1]《实施稳健财政政策，促进经济平稳较快发展》，金人庆，《人民日报》（2004年12月7日）　　[2]《淡出积极财政政策的对策思考》，孙其龙，《财政与税务》（2004年第1期）　　[3]《积极财政政策转型研究》，林跃勤》，《经济研究参考》（2004年第86期）　　[4]《积极财政政策的“淡出”：必要性、条件与对策》，安体富，《财政与税务》（2003年第12期）　　[5]《财政政策目标重新定位及其改革思路》，夏杰长，《经济学动态》（2004年第10期）　　[6]《明年财政政策为何舍“中”取“稳”》，阎坤，于树一，《上海证券报》（2004年12月8日）　　[7]《从“积极”到“稳健”：财政政策转型》，贾康，《中国经济时报》（2004年12月7日）　　[8]《体制性约束经济失衡与财政政策》，吕炜，《中国社会科学》（2004年第2期）　　[9]《关于中性财政政策的几点看法》，高培勇，《经济参考报》（2004年8月18日）　　[10]《中国扩张性财政政策退出的五个理由》，刘尚希，《证券市场周刊》2004年11月17日）