论稳健财政政策的选择和对策

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   论稳健财政政策的选择和对策
     一：引言
随着经济的发展，由政府制定和实施的各种政策就全面深入地影响了人类活动，进入现代社会以来，从个人生活的琐细环节到国家和社会的重大事务，从摇篮到墓地都关系着财政政策的发展，财政政策无所不在，渗透了人们生活的方方面面，一位诗人曾经将生活一言喻之为“网”在一定意义上由财政政策编织的弥天大网完全笼罩了整个现代社会生活。目前，我国财政政策是由积极向稳健转变，无论是从宏观经济形势发展，还是从财政政策短期效应来看都是适时的，稳健财政政策实际是一种中性的财政政策，在稳健财政政策实施中要利用政府职能，规范政策主体行为，以科学发展观为指导，推动财政向公共政策转变，自1998年以来，我国实行的是积极的财政政策，2004年召开的中共中央经济工作会议，决定我国于2005年开始施行稳健财政政策，现在积极的财政政策将被稳健财政政策所取代并向着中性转变，通过阐述稳健财政政策的含义，分析目前我国调整财政政策的必要性，而提出实施稳健财政政策的若干对策。
二：财政政策的含义
财政政策是指政府直接使用调节税收或增减政府支出的方法以达到特定经济目标的政策及措施。在现实的宏观调控过程中，政府根据宏观经济形势的发展，按照“相机抉择”的原理，要适时对宏观经济政策做出相应的调整。我国政府此次提出用稳健财政政策取代实施多年的积极财政政策，正是在新的经济形势下，对宏观经济政策做出的重大调整。在调整中，所谓的中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性，对经济既不产生扩张效应也不产生紧缩效应，而中性财政政策的说法：一方面认为现实条件要求前期实行的积极财政政策相对淡出，另一方面又不希望政策调整过猛造成经济起伏，他们所说的“中性”是在政策转型的操作上保持一种“中性”的姿态，作为政策调整目标，另一层意思是在当前经济环境下政策调整应该坚持中性的操作方式。
　　现阶段稳健财政政策的实施可以概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政对经济社会协调发展将发挥重要的职能。主要表现在：根据经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要，及时主动调整财政政策；财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构问题，促进全面协调可持续发展；财政政策由主要拉动经济增长转向促进经济增长方式转变，提高经济质量和效益；财政政策通过大力支持体制改革，健全和完善市场机制，减少体制复归倾向，提高资源配置效率；财政政策坚持增量平衡，控制赤字规模，主动防范公共风险。这表明，“稳健”绝非无所作为，而是将在社会经济生活中发挥重要调节作用。
三：中国向稳健财政政策调整的必要性
中国政府提出财政政策由“积极”向“稳健”调整的必要性。一方面实行多年的积极财政政策的积极效应日趋减弱，另一方面新的经济增长周期、经济运行中存在的结构性问题又要求政府对宏观经济进行有力调控。在这样的双重压力下，对财政政策做出必要调整是顺应社会的发展。积极财政政策的短期效应要求财政政策进行调整，政府作为调控经济的一个重要手段，积极财政政策对拉动内需、加快基础设施建设、增加就业、促进西部开发和从整体上保持国民经济快速增长势头产生了积极作用。但是，如果持续时间过长，积极财政政策的短期效应也会日益明显。具体如下：
　　（1）多年实行积极财政政策导致财政赤字与债务规模逐年攀升，加大了财政风险。一是财政赤字率逐年提高。二是政府显性债务规模逐年扩大。三是政府总债务规模处于较高水平。另外，长期的积极财政政策已经使财政支出的不断扩张演化成经济增长的必要条件，而随着政策效用的递减，拉动经济增长要求财政政策的扩张必然不断放大，
（2）积极财政政策继续下去有导致“挤出效应”的危险，积极财政政策应当逐渐淡出。
自1995-1996年政府实施了适度从紧的经济政策，不过从20世纪90年代中期以来，我国宏观经济状况逐渐由总供给不足转向总需求不足，特别是1997年7月亚洲金融危机后，我国出现了经济增长乏力，失业加大的现象。在经济紧缩时期，由于积极的财政政策直接、迅速的增加和刺激社会需求，实行反周期调节，我国从1998年开始实行了以增加财政支出为主要内容的积极的财政政策。1998年3月对货币政策转松，8月财政政策扩张，1999年又采取了：提高公务员工资、增加下岗职工的社会保障支出，提高城镇居民收入；提高出口退税率。2003年我国部分地区行业和地区出现了过热投资现象，显然，积极的财政政策不能成为拉动经济增长的长期性工具，已经实行了6年的积极财政政策应当逐渐淡出。
（3）从前面的分析看到，宏观经济形势以及积极财政政策的逐渐淡出，稳健的财政政策必然应运而生。我国以国债和财政支出两大政策工具运用为主的积极财政政策，已实行了七年之久，对拉动经济增长、刺激有效需求、增加出口、推动产业结构调整、缓解收入分配不公等方面起到了显著的作用。但是因为支出刚性等现实的约束，为保持经济的平稳性和政策的连续性，政策工具却不能马上收缩，积极财政政策只能逐步退出。
三：实施稳健财政政策的若干对策
经济稳定发展是现代政府着力追求的经济政策基本目标，不过社会经济生活中经常存在的是经济停滞、通货膨胀、失业、国际收支不平衡、收入差距悬殊等经济非稳定发展，围绕现实中存在的问题，尤其是出于长远的和全局性考虑，在稳健财政政策的具体实施中仍需要采取相关对策：
　　1.在稳健的财政政策实施中，应加快转变政府职能，规范政策主体行为。过去，经济的周期波动曾被视为对经济稳定和增长的破坏，是资本主义经济固有的弊端，但实践表明，经济波动是现代经济增长中的普遍现象，因此，政府就需要全面认识经济稳定和波动，经济增长和发展问题，制定和实施财政政策，货币供应、产权保护、市场公共服务，产业扶持等方面的政策，实现着国民经济稳定持续发展。政府是各种利益群体中的重要的也可以说是具有支配力量的一极。一方面政府肩负着制定政策、调控经济的公共职能，另一方面政府又通过手中掌控着的巨大权力与经济资源，全面参与经济活动。就拿经济周期中出现的局部过热来说，虽然市场因素在起推动作用，但是政府直接参与其中也是个重要的原因。因此规范政策主体行为，是有效实施稳健财政政策的必要条件。
　　 2.在稳健的财政政策实施中，市场经济是相对的，经济波动与经济增长往往重叠在一起，就应以科学发展观为指导，要求以人为本，经济社会全面、协调、可持续发展；“五个统筹”要求“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，针对现实经济生活中存在的与之相悖的问题不断进行调整和改进。当前稳健的财政政策面临着的是国民经济结构和财政支出结构的“双失衡”，一方面是总需求过度扩张和经济增长过快，另一方面是投资需求过度和消费需求乏力以及工业增幅迅速和服务业发展缓慢并存；一方面是财政支出规模总体膨胀，另一方面是“三农”支出、社会保障支出、环保支出和能源交通建设等项目的投入不足。在这种条件下，实施稳健财政政策，就必须注意坚持“区别对待、有保有压”的原则，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构，安排好各种财政支出的进退，控制过热领域；加大对欠缺领域的投入等。
3.在稳健的财政政策实施中，应注意加大改革力度，推动财政向公共财政转变，全面持续的政治和政府体制改革。自1998年以来实施的积极财政政策对经济的积极作用有目共睹，但是，积极财政政策对经济的拉动主要源于政府的直接投资拉动，这也就意味着政府在很大程度上替代了本应由企业执行的投资职能。财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入来满足社会公共需要的收支活动，或者说，是政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡，以达到优化配置、公平分配、经济稳定和发展的目标。虽然发展科学教育，提供高质量的生活福利条件，保护生态环境等等，越来越构成社会公共需求的主要内容，人民的物质生活水平得到显著提高。但是，随之而来的贫富差距拉大、环境污染严重等社会问题日益凸显，当前的形势要求政府及时调整对社会公共需要内容的认识，在保证对经济发展必要的建设性投入的同时，将更多的注意力转移到制度供给和提供公共服务上来。
四：总结
在这种情况下，我们认为应该抓住当前宏观经济环境好转的时机，将财政政策下一步的实施重点放到推进改革上来。一方面，加快财税体制自身的改革，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制；另一方面，要大力推进教育、社会保障、医疗卫生、收入分配等各项改革，改善公众预期，进而改善储蓄一消费比例，扩大社会有效需求，促进经济的稳定增长。逐渐使社会的各项经济活动稳定发展，要把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六个政策核心是松紧适度，着力协调，放眼长远，保证社会协调发展