资源枯竭型国有企业退出障碍与途径分析 更多相关论文：资源枯竭型城市转型战略研究 研究资源枯竭型企业的转型问题
由于劳动对象的不可再生、可耗竭性，资源型国有企业发展经过勘探论证期、建设期、高速发展期、成熟期、衰退期，资源型企业过多的重视资源的开采，而缺少企业、地区的长远发展规划，导致产业结构单一，市场意识缺乏，当面临资源枯竭时，资源型国有企业从所在资源产业退出也就变成了惟一的选择途径。这是资源型企业依赖于有限的、不可再生资源的必然结果，也是经过经济体制改革后市场机制重新配置资源的要求。 1、资源枯竭型企业的现状 资源枯竭型企业的经济转型是一个世界性难题。从现有的全球经济发达国家来看，任何一个国家的经济发展，都经过初期利用资源过度开发的过程，而且都在企业进入到成熟期以后，出现了由于资源枯竭引起的经济、社会和环境问题，而我国则是在工业化进入中后期就出现了这些问题。特别是作为一个发展中国家，我国对资源型企业可持续发展问题的研究不够，更缺乏既有利于资源开发又能够减少生态环境遭到破坏的法律和制度保障，所以，在特殊的历史原因和经济环境，中国资源型国有企业，由于成本增大、资金匮乏、体质僵化等缺点，使资源枯竭的问题更显突出。而促进资源型企业可持续发展涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域，是一项复杂的系统工程，不论是理论研究还是实践操作层面难度都很大。 如我国的矿山企业发展中，后备接替资源紧张，我国大中型国有矿山企业绝大部分是20世纪五六十年代建设起来的，据国土资源部资料显示，我国目前约有2/3的国有骨干矿山进入中老年期，400多座矿山因资源枯竭濒临关闭，约有50多座矿业城市处于资源枯竭或衰减状态，“十五”期间关闭的国有煤矿约有180多个，有色金属矿约有100个，核工业、其他金属和非金属行业也有很多矿山关闭。 2、资源枯竭型企业的退出障碍 资源枯竭型企业的退出障碍主要有以下几点: （1） 企业历史包袱过重 国有资源型企业随着改革的深化，人多、债多、社会负担重等难题愈加显著。许多职工家庭都是“二代同企”甚至“三代同企”，这些企业员工长期从事的单一的劳动工作，岗位变化的适应能力较差，同时长期习惯国有企业的运营机制和劳动管理制度，思想观念陈旧。并且相当多的员工的年龄都偏大，身体素质较差。另外这些国有企业中的离退休人员较多，养老金、医疗费等社会保障费用负担沉重，工伤、工残、职业病患者等的抚恤人员较多。另外，大部分的资源型国有企业地处偏僻的农村，虽从事多种经营，但尚未形成具有规模效应的产业链，所以在这些地方，并不能为煤矿职工提供足够多的就业机会。而且由于社会保障制度不健全，企业就无法将离退休职工和事业人员移交给社会。 债务负担沉重，退出资金匮乏。资源型企业负债是一种普遍现象，主要包括银行债务、应付款债务、医药费债务、养老金债务、职工福利上的欠账等等。企业无论选择哪种方式退出，都需要一定数额的资金支持。关闭破产需要清算资金、职工安置资金、离退休人员费用等，而产业转型则需要更巨额的资金支持。在退出过程中，虽然国家可对企业提供一定的资金支持，但相对于实际需求而言，相差较大。而且大部分企业拖欠银行债务时间过长，所以银行也不会为企业提供资金扶持。因此巨额的债务负担成为了国内资源型国有企业推出的主要障碍。 （2）退出的决策者缺位 退出的决策者本应由企业的出资者做出，但由于国有企业的“所有者缺位”，因此退出决策者成为了政府部门、企业经营者和职工的共同选择过程。从政府角度看，国有资源型企业的存在，可以缓解社会的就业压力，对企业经营者而言，持续经营可以维持稳定，缓解一定的社会矛盾，对职工而言，可以长期享受稳定的工资待遇和福利，实施退出战略就回面临失业的威胁。所以，从政府部门、企业经营者和职工三者来说，企业退出都面临重重困难。 （3） 固定资产专业性强，退出成本较大 由于大部分资源型企业的机器设备等固定资产设备具有较强的专业性，所以产业专业比较困难，特别从传统产业部门向新兴产业部门专业更加困难。此外，由于技术、环境的原因，一次性投资的设备数额较大，根本无法回收，如为企业生产和职工生活，投入大量资金，建立的生产生活设施，住房、公路等基础设施。 （4） 没有很好的退出援助机制 资源型企业资产的庞大，决定了退出障碍很大，单纯依靠企业进行产业转型和退出时无法实现的。通过世界上其他国家的经验来看，具体措施主要是从国家立法、国家财政原值、矿区产业化结构调整等几个方面考虑。 根据国外的的经验，如美国从20世纪60年代起，就为一些衰退期的煤矿型企业提供赠款、贷款等财政援助，仅20世纪70年代后6年时间内，联邦政府就为阿巴拉契亚矿区提供10.9亿美元（其中80%为赠款）的财政援助，帮助矿区进行产业结构调整，为裁员转产矿工提供再就业条件。比利时政府建立“关矿基金”，每年由经济部按年初老煤矿数目和规模事先做出预算并拨付专款，一次性付给离矿职工。英国政府为衰老报废的煤矿提供低息贷款和开办转产企业的场地，而且在煤矿私有化以前，成立了“英国煤炭公司”，专门负责妥善安置煤矿职工在就业的培训等事务，所需资金由国家负担、1992年英国政府拨款10亿英镑作为煤矿关闭后的善后费用，事业矿工依照其工龄、服务年限和工资水平得到相应补助。日本早在1959年就制定了《煤矿离职者临时安置法》，对煤矿职工再就业培训等做了规定，并制定了相应的实施细节。除了根据报废煤矿再就业矿工在煤矿的工作年限一次性发给平均800万日元左右的离职费（国家和企业各负担50%）外，政府有关部门还发给每人一本求职手册，持此手册者可享受再就业优惠待遇。同时，政府给接收再就业矿工的单位一定的费用，鼓励企业多接收报废煤矿矿工。而目前我国还没有与西方国家相类似的退出援助机制，在退出时，矿工的利益得不到相应的保障。 （5） 体制僵化、关系模糊 国有资源型枯竭企业实施紧缩退出的主要障碍不仅在于资产、资金和人员安置等方面，而且还要遇到体制方面的障碍。主要有几点：一是企业产权界定不清，决策主体混了，各方利益协调困难；二是企业经营者具有一定的行政级别，企业退出后，他们不仅要承担任期内企业退出而引起的不好的名声，而且原来享受的大部分待遇和收入也随着企业的退出受到影响，因此企业经营者对企业的退出十分被动。而企业退出也会使职工利益受损。由于利益的刚性，职工对企业退出及各种政策规定很难满意；三是根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产的通知》要求，将资源枯竭型国有企业原有的社会职能和公共设施连同职工成建制移交给地方政府，但地方政府不愿接受。而且这些职能及职工移交给地方政府后，缺少相关政策支持，容易造成原有社会职能的中断，影响政策生产、生活秩序。 （6） 职工的心里障碍 一般来说，资源型国有企业的市场退出时企业的“自我毁灭”，意味着“自我否定”，职工在思想感情上难以接受。过去因为有产权约束和债权约束的双重软化，所以企业即使负债累累，长期亏损，职工的既得利益仍然可以得到保障，同时也可以得到社会对自身身份的认可。而退出后，企业职工则会担心失业、改变工作、担心既得利益受损等，因而心里上对企业的退出持抵制态度。 3、资源枯竭型企业选择退出的合适途径分析 （1） 破产、关闭 一般是当资源枯竭型企业矿产资源基本枯竭、严重亏损且扭亏无望、企业外部条件不佳的情况下，而前景产业转型方向难以寻找而实行的退出策略。目前，我国资源型国有企业因资源枯竭而关闭的行为没有法律依据，但其破产后后顾问题太多，目前的关闭破产政策有悖于市场经济公平竞争原则，不利于矿山企业经济类型多元化发展，所以结合许多矿山企业关闭破产政策的经验，中办、国办出台了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》，成为了指导资源枯竭矿山企业实施关闭破产工作的重要政策依据，只要进一步工作，就可将行政手段上升到法律手段。国外对资源枯竭型企业关闭行为高度重视。一是资源枯竭型企业关闭直接涉及稳定，对社会保障和矿工再就业做出特别规定；二是政府建立援助和监督制度。这些国际经验值得我们参考借鉴。 （2） 调整产业结构，进行经济转型 针对资源枯竭型企业的现实，要对现有的资源枯竭型企业进行船业结构的调整，主要注意以下几点：一是实施基地转移。针对资源型企业远离城区，交通不便等缺陷，可有条件的将员工的住宅向市区转移，以拓宽企业生产发展空间；二是冲破“以矿为主、唯矿是举：的传统产业观的束缚，发展多种经营，培育企业新的经济增长点，可以把发展现代农业作为矿业企业发展的重点，利用现有的资源，根据市场需要，大力发展高科技农业、特色农业、设施农业、生态农业、订单农业、出口农业以及与现代农业相适应的农产品加工业，进口培育一批龙头企业，推进农业产业化经营，提高农产品的附加值。大力发展现代服务要求，同时结合本地特色，开发一些适合本地特点、产品对路、有市场需求的工业项目；三是转换经营机制，其实质上是实行政企分离、主辅分离的过程。即实现企业的“非行政化”及“非国有化”。这是大多数资源枯竭型企业都要实施的政策。要实现可持续发展，就要针对原来企业内部大锅饭严重，没有压力、缺乏动力、机制不活的现状，实行分灶吃饭、分片搞活的责任制，以激发矿山活力。针对企业冗员，负担过重情况，鼓励员工调出或下岗自谋职业；四是发挥失常在经济转型中的基础性作用，采用政府扶持、企业和个人融资、招商引资等多种方式筹措资金，并要进一步转变政府职能，提高行政效率，改善服务机制，创造良好的投资环境；五是创造新的就业机会，把实现下岗职工再就业、改善群众生活作为全部工作的出发点和落脚点，加快实施沉陷区居民搬迁和综合治理工作，集中力量解决资源枯竭型企业职工的生活和就业问题，以保持社会稳定。 （3） 补充勘探 矿山资源勘探有3个特点，一是矿山肩部资源枯竭，深部资源不清。二是本矿资源枯竭，外围资源不清。三是已知资源枯竭，伴生矿资源不清。因此，在资源枯竭矿山深部和广部找矿，根据找矿条件优劣，资源潜力大小统筹安排，分区、分步投入，对风险较低的进行商业性勘探，这对延长生产矿山的服务年限，争取时间有非常现实的意义。 （4） 建立退出援助制度 当前，我国部分资源枯竭型企业面临的困难与我国产业结构的变化有着直接的联系，如果不及早让这部分企业退出，而让他们继续滞留在现有的行业内，长期低效的使用有效资源，不仅会增加自身的负担，也会影响到全行业的效益，是今后的调整更加困难。因此政府因及早制定相关政策，鼓励资源枯竭型国有企业退出，并根据国际经验，实施退出援助政策，一是可设立特定的援助基金，二是可对这部分企业的员工失业和再就业制定特别政策，鼓励其他企业吸收失业人员。 4、河南煤业化工集团所属资源枯竭型企业转变经济发展方式取得的主要成绩 河南煤业化工集团战略重组一年多来，坚持以技术创新和管理创新、项目带动和品牌带动为抓手，加快企业发展方式转变，企业核心竞争力和可持续发展能力显著增强。对所属焦煤公司、鹤煤公司的资源枯竭型企业，在上级领导和各级政府的关心、指导和支持下，以政策性关闭破产为抓手，严格执行和落实国家关闭破产政策的各项规定，严密部署，精心组织，紧紧依靠企业各级干部和广大职工群众，实施资源枯竭型矿井的关闭破产，均比较平稳地终结了司法程序，实现了企业的成功重组，积极推动了资源枯竭型企业经济发展方式的转变。 （1）加快了经济结构的调整 政策性破产的实施，使河南煤业化工集团焦煤公司一举甩掉了沉重的债务负担，资产质量得到优化，在结构调整中彻底摆脱困境，经济效益实现快速增长。7 户企业破产后，通过对有效资产的再利用，不仅实现破产矿在原址上重组，安置了相当一部分职工，为社会减轻了就业压力，而且企业还确立了以煤电为主业，以化工、建材、冶炼等行业为辅业的发展模式，经济结构得到充分调整，有利于企业的长远发展。焦西矿破产重组后，对原有带钢厂、钢管厂进行技术改造，实行新的管理机制，生产经营状况发出根本转变，重组第一年产值突破亿元大关，实现扭亏为盈，2004 年产值即突破2 亿元，赢利过百万，上缴税金300 万元，人均收入超万元。王封矿重组后，在原有化工产业的基础上，利用集团公司电网优势大力发展冶炼产业，生产钢铁行业急需的添加材料，取得了较好的经济效益。政策性破产也为集团公司发展提供了宝贵的机遇，资金的使用有了较大的调度空间，相继建成投产了1500 万吨的千业水泥厂、冯营电厂等重点项目，并利用国企改制政策对十四家地面企业进行改制，使大多属企业重新焕发出勃勃生机。 （2）加速了经济发展方式的转变 在实施政策性破产的同时，河南煤业化工集团鹤煤公司始终将职工安置与企业重组相结合，立足当前规划长远，按照“有利于改革和发展、有利于安置职工、有利于盘活存量资产、有利于产业结构调整和优化”的发展思路，通过发展循环经济项目安置职工。 用煤矸石生产新型环保建筑材料，是国家鼓励的“三废”利用项目，一矿破产企业职工用安置费、补偿金入股，利用闲置厂房、场地，进行了9 个月的紧张施工建设，2006 年6 月12 日年产6000 万块煤矸石烧结砖建设项目正式点火试产。随后，五矿、六矿煤矸石砖厂陆续建成投产，破产企业职工600 余人实现再就业。该项目以煤矸石为原料、采用全内燃焙烧工艺，年消耗煤矸石80 万吨，减少研石排放占地40 亩，既治理了环境、减少了污染，又节约土地。投产以来凭借先进的生产技术、优质的产品质量，产品一直供不应求，生产经营呈现出良好的发展势头。 （3） 产业布局更加合理 焦煤公司关闭矿井大都在西部，为尽快扭转煤炭产量长期徘徊在400 万吨上下的局面，河南煤业化工集团焦煤公司筹措资金加大东部矿区的开采力度，在确保古汉山矿、位村矿新建矿井达产的前提下，将矿区扩展到新乡地区，成立新乡能源公司。三年内建成赵固一矿、二矿，赵固一矿2009 年投产，创造了当年投产，当年超产记录。与此同时，河南煤业化工集团焦煤公司积极进行资本运作，整合了方庄、白庄、张屯、宝雨山等地方煤矿，巩固煤炭产能。通过对东部矿区的开发整合，使河南煤业化工集团焦煤公司的产业布局更加集中合理，有力地促进了煤炭生产效益的快速提高。 （4）企业整体素质和经济效益大幅提高 破产重组不仅救活了企业，并且给企业带来生机与活力。关闭破产的七对矿井重组后全部实行股份制，逐步建立了法人治理结构，员工的思想观念发生了根本变化。重组后的韩王工业有限公司（原韩王矿），积极推进新项目的开发和建设，2003 一2007 年先后建成年产4000 万块煤矸石砖厂、年产10万立方米粉煤灰加气砼砌块项目和年产l 亿块现代粉煤灰标砖生产厂，使企业经营总额有了大幅度的提高，职工人均年收入也由破产前的0.7万元增至目前的2 万元。重组后的鑫珠春工业有限责任公司（原朱村矿）积极推行现代企业制度管理，打破干部任用终身制，采取灵活用工制度和岗效工资制度，积极推行模拟市场化管理，实现劳动力的合理优化配置，初步建立了一套适合市场经济运作的新机制，经济效益和职工收入一年一台阶，职工年收入由破产前的人均0.36万元，增加到人均4.2万元。 （5） 为企业改革改制提供借鉴 政策性破产的实施，探索了资源枯竭矿山退出市场的途径，不仅根本改变了矿区的面貌，同时为焦煤公司的各项改革改制提供宝贵经验。从2004 年起，焦煤公司按照国有企业改革改制政策，对所属14 家地面企业实行改制并取得全面成功，除了国家政策和各级政府的支持外，还得益于我们在破产重组中积累丰富的工作经验，缩短了改制时间，节约了改制成本。 资源枯竭型国有企业的发展问题关系到我国经济的持续健康稳定发展。由于特定的历史环境和经济体制的原因，中国的资源枯竭型国有企业绝大多数面临着很大的困难，退出障碍的存在，使得我国的资源枯竭型国有企业自动退出几乎无法实现，而国家也因为矿山企业的存在有利于社会稳定。 随着国有企业改革的不断深入，起源枯竭型国有企业的退出问题无法回避，国家应该制定出企业退出机制，政府和企业要尽力降低或消除国有矿山企业的退出障碍，并积极调整产业结构，进行经济转型，只有只有，才能保证资源枯竭型国有企业的可持续发展。 参考文献 [1]本溪市政府.关于本溪煤炭实业有限公司破产有关问题的报告（本政[1999]14号）[R].1999，4. [2]本溪煤炭事业有限公司破产清算组.本溪煤炭实业有限公司破产工作汇报材料[R].2000，8. [3]国务院办公厅秘书局.关于辽宁省部分有色和煤炭企业关闭、破产有关问题的处理意见（国办秘函[1999]19号）[Z].1999-01-15. [4]国务院办公厅秘书局.研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要（国阅[1999]33号）[Z].1999-05-01. [5]辽宁省政府煤炭企业关闭破产协调组.1999年辽于部分煤炭企业关闭破产工作总结[R].2000，2. [6]全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组.关于贯彻执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》有关问题的意见（全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组[2000]33号）[Z].2000-10-09. [7]中共中央办公厅和国务院办公厅.关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知（中办[2000]11号）[Z].2000-06-01.
