美国的保险监管及其借鉴意义

主题词 美国 保险 金融监管
美国的保险监管及其借鉴意义

　　美国拥有世界上规模最大的保险市场，其保险监管体系的运行已有140多年的历史。研究美国的保险监管情况，对我国保险监管具有一定的借鉴意义。
 美国保险监管体系
　　美国对保险业实行联邦政府和州政府双重监管制度，联邦政府和州政府拥有各自独立的保险立法权和管理权。联邦保险局负责联邦洪水保险、联邦农作物保险、联邦犯罪保险等特定义务。各州有自己的保险法，各州保险局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保护投保人利益为主要监管内容。各州法院通过对保险法的司法审查也发挥着一定的监管作用。在全美保险监督官协会（NAIC）的努力下，美国各州保险法的内容已无太大差别。近年来，美国联邦政府为适应监管的需要，逐渐加强了对保险业的监管，建立了以全美保险监督官协会和州保险监督机构为主的保险监管体系。

　　全美保险监督官协会是对美国保险业执行监管职能的部门。它是一个非盈利性组织，由美国50个州、哥伦比亚特区以及4个美国属地的保险监管官员组成。该协会成立于1871年，其目的是协调各州对跨州保险公司的监管，尤其着重于对保险公司财务状况的监管。同时，该协会也提供咨询和其他服务。

　　联邦政府和州政府双重监管制度有其历史渊源。1869年美国最高法院对“保罗诉弗吉尼亚州”案件的判决认定了各州享有对保险业进行监管的权力。1944年最高法院在“联邦政府诉东南保险者协会”一案中在事实上推翻了它先前在1868年的判例，意味着联邦权力可以介入对保险业的监管。1945年的“麦克兰-富格森”法案一方面宣布国会承认各州对保险业监管的现行体制和法律，另一方面宣布某些联邦法律将介入对保险业的监管。

　　美国保险监管体系有其独特之处，州政府在其中发挥了重要作用。美国各州都设一名保险专员，具体负责对州内经营的保险公司的偿付能力、费率和市场行为进行监管。根据有关规定，所有美国保险公司和再保险公司必须在至少一个州登记注册，并接受所在州和有营销业务的州的监管。

偿付能力监管是核心

　　美国保险监管主要包括偿付能力监管和市场行为监管。偿付能力监管的目的是确保保险公司有财力兑现自己的保险承诺；而市场行为监管是为了保证价格、产品和交易情况合理公正。美国主要通过资本充足性监管来间接控制保险公司的最低偿付能力。传统的监管方式是由各州保险法规定设立保险公司的法定最低资本和盈余标准，当保险公司的资本和盈余达不到本州规定的最低标准时，监管机构就会进行干预。

　　20世纪80年代末、90年代初，保险公司破产案例的不断增加，使有效预防和及时识别保险公司丧失偿付能力成为保险监管者的首要目标。全美保险监督官协会先后针对人寿/健康保险公司和财产/意外保险公司实施了风险资本标准（Risk-Based Capital Standards），即根据公司规模和风险状况来评估资本和盈余的充足性。
　　风险资本比率是总调整后资本与授权控制水平对应的资本数额之比。风险资本比率的计算公式为：
　　
　　监管机构一般根据风险资本比率采取相应的干预措施。根据RBC比率的具体值，全美保险监督官协会确定了四个不同层次，要求有关监管者采取相应的干预措施。“授权控制水平”是一个主要的参考标准，它等于系数θ与风险资本总额之积。干预层次分别为：

　　1）保险公司行动水平。当保险公司的资本达不到授权控制水平的200%时，保险公司必须向保险监督官提交一份方案，对其财务状况作出解释，并提出相应的改进意见。
　　2）监管部门行动水平。当保险公司的资本达不到授权控制水平的150%时，保险监督官必须对其进行审查，如有需要，还可以提出改进措施。
　　3）监管部门授权控制水平。当保险公司的资本达不到授权控制水平，即100%时，保险监督官可以依法对其进行整顿或清算。
　　4）加强监管部门强制接管水平。当保险公司的资本达不到授权控制水平的70%时，保险监督官必须对其进行接管。

对保险费率的监管

　　保险费率通常是通过自由竞争的机制确定的，自由竞争在保险种类费率的确定中起着重要的作用。自19世纪以来，某些保险种类的费率已经或多或少受到政府的管制，成为政府对保险业进行监管的重要领域。1944年以后到上世纪60年代以前，保险费率受到普遍的管制，主要的管制方式是事前审查和批准。

　　从20世纪60年代开始，特别是70年代以后，对保险的监管进入重新评估阶段。这个阶段，由于利率的波动，保险人对保险费率的严格监管表示不满。特别是70年代末，由于利率较高，保险人的投资收益可观，保险人通常订立较低的保险费率，只收取很少一部分保险费，就可以满足赔偿的要求，获得利润。但是80年代以后，随着利率的回落，原先低的保险费率无法满足赔偿的要求，保险人要求提高保险费率以保证赔偿，而以往的法律对保险费率的限制使保险人无法自由确定保险费率。在这种情况下，对保险费率的监管出现了分歧。

　　保险业内人士以及部分的保险监管机构认为，保险人应该不用得到监管机构的批准，只需要向监管机构提出报告备案，就可以自行决定保险费率。纽约等州从60年代末开始放开管制。几乎同时，这些公布新的法律（这些新的法律被称为“公开竞争”的法律）的州，也有人提出相反的议案，要求对保险费率进行严格的监管。这种争论一直持续至今。

完善的保险信息系统

　　全美保险监督官协会的一个基本功能是建立和维护一个全国范围的、关于保险公司财务状况的数据库，各州的保险监管部门以及其他的数据使用者可以通过计算机网络获取信息。数据库信息包括近5000家保险公司最近10年的年度财务信息以及最近两年的季度财务信息，其中某些年度信息数据可以追溯到70年代中期。

　　每个州保险监管部门的计算机都与全美保险监督官协会的网络相连。协会的财务数据库在帮助各州对保险业进行监管，对保险公司的偿付能力进行监控和进行其他金融分析方面起到了重要作用。各州保险监管者及协会官员可通过各类应用系统取得数据，并制成规范报告或税务状况报告，以满足特定的要求。此外，协会还拥有一些其他的数据库，其中包括“监管信息追溯系统”（Regulatory Information Retrieva l System，RIRS）和“特别行动数据库”（Special Activities Database，SAD），这两个数据库使监管者掌握个人或保险公司因涉嫌违法或违规交易而受到检查的信息。作为“监管信息追溯系统”和“特别行动数据库”的补充，协会还开发了全国客户投诉数据库、关于保险公司职员及经理的数据库以及一个总系统。

　　全美保险监督官协会的监管目的是尽早发现出现财务问题的保险公司，并及时采取措施，将其迅速地从财务困境中解救出来，以保证投保人和股东的权益。统一财务报告制度、审计制度和制订财务标准是协会执行监管的前提。

　　各州的保险监管机关在全美保险监督官协会的指导下，通过一系列的工具对保险公司的财务状况进行评析，以避免公司偿付能力不足的情况发生。这些工具主要包括：保险监管信息系统、财务分析与偿付能力跟踪系统、基于风险的资本监控系统以及各种常规、非常规的现场稽核。

　　每年，全美保险监督官协会用保险公司提供的法定年度财务报表计算保险监管信息系统（IRIS）指标，应用IRIS指标体系的目的是使监管者从被监管对象中发现需要重点监控的目标。依据财务报表信息对指标进行计算的过程被称为IRIS统计阶段。所有的美国寿险公司每年的财务报表都要经过IRIS统计阶段。如果对某一特定的保险公司，其IRIS结果显示极为异常，全美保险监督官协会首先会将此结果通报该公司注册地所在州的主管机关，以及该公司开展业务活动的其他各州。因此，如果IRIS结果不佳，通常意味着要受到所在州保险监督机关的进一步调查，但协会并不建议公司所在州将IRIS结果作为评估该公司未来财务状况的惟一依据。协会通过确定IRIS指标体系，达到了对寿险公司的偿付能力进行定量监管和预警的目的。

公司内部控制、行业合作组织与保险评级机构

　　美国各大保险公司都实行严格的内部控制制度。由美国几家大的保险公司首先接受的组织控制委员会（Committee of Sponsoring Organizations，COSO）模型，已成为美国保险业进行内部控制的基准。COSO模型描述了环境控制、风险估计、控制活动、信息与交流以及监控等五种相互关联的控制因素，它们植根于企业控制的经营管理过程中。

　　在美国保险市场上不仅有费率厘定、公共关系、职业教育方面的行业合作组织，而且还有很多业务上的合作组织。这些合作组织的存在不仅提高了保险业的总体技术水平，促进了保险保障质量的提高，而且是保险监管的有益补充。

　　美国的保险评级机构在为保险客户和保险公司提供信息服务以及完善保险市场和监管，促进保险业的公平竞争等方面也发挥了重大的作用。保险评级机构把保险公司的财务信息转换成易于理解的各种等级以反映保险公司的实力。对于保险消费者来说，保险评级机构为他们选择保险公司时提供了重要的信息服务。企业和政府机构决定与哪家保险公司签订保险合同时，也同样要参照和使用这些评级结果。保险评级机构除了评级之外，还对保险业的一些相关问题（如保险公司偿付能力不足的原因，保险欺诈行为的表现形式等）进行调查研究，为保险监管机构提供相关资料和政策建议，为其客户提供相关的保险咨询和顾问服务。评级机构的信息披露功能对保险市场的监督，为保证保险业的有序运行起到了不可低估的作用。

金融混业经营下保险监管的新变化

　　1999年美国颁布了Gramm-Leach-Bliley Act（GLB）法案，其核心内容就是取消银行业与保险业、证券业之间的壁垒，允许组建“金融控股公司”，通过控股公司内部的银行、证券、保险等子公司向客户提供全方位金融服务。

　　相应地，美联储被赋予伞型监管者（Umbrella Supervisor）的职能，成为金融控股公司的基本监管者。在伞型监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会（SEC）监管，保险部分仍由州保险监管署（SIC）监管，SEC和SIC被统称为功能监管者。

　　GLB法案对美国保险监管体系的影响是巨大的。法案规定联邦储备委员会是金融控股公司及其子公司的最高监管部门，授权联邦储备委员会对金融控股公司及其子公司采取监管行动。但法案同时又规定各类金融子公司在实质上仍然受原来的监管部门监管，如证券子公司和保险子公司仍分别由美国证监会和各州保险监管局进行实质性监管。

　　法案的这一规定冲击了美国长期实行的分业监管体制，使联邦银行体系监管机构介入到保险和证券监管当中，从而使监管冲突成为可能。尽管GLB法案中包含解决监管冲突的章节，因各自保护的对象不一样，出现监管冲突的可能性依然存在。因此，随着越来越多的保险公司成为金融控股公司中的一员，美国各州保险监管局的独立监管地位将发生动摇。

　　法案出台后，美国金融监管部门立刻意识到相互加强合作的必要性。为了避免重复监管，减轻被监管者负担，美联储的部分大区行开始加强与功能监管者之间的信息共享和合作，如成立论坛、签订合作备忘录等，保险监管部门与银行监管部门加强了沟通，以强化对控股公司和关联交易的监管。

　　在法案颁布前，保险业与证券业已经开始了混业经营，法案的颁布更刺激了银行业与保险业的资本融合。曾经实行专业化经营的银行、证券、保险业之间的界限正在被打破，金融服务业兼业经营的趋势已越来越明显。这种融合趋势必将导致新的金融产品创新以及经营行为创新，使以保险监管为主业的美国的保险监管部门面临更加复杂的市场和监管对象，不得不将监管的视野扩大到保险公司以外的整个金融市场。

美国保险监管的借鉴意义

　　尽管美国是世界上保险业最发达、保险市场最健全的国家，但就其监管体制而论，仍然存在一些问题，面临一系列挑战，需要不断地改革完善才能适应市场发展的需要。

　　从美国保险监管的经验来看，监管效率的高低在很大程度上取决于信息的全面和真实性、信息传递的有效性、监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度等多方面的因素。对我国的保险监管当局而言，应加快信息化建设，充分发挥现代化技术手段特别是信息技术在保险监管中的作用，尽快建立完善的信息系统和集中统一的保险行业数据库。应规范保险公司的财务核算方法和统计指标，使各公司递交的财务报表具有较高的可比性。同时，保险监管当局应建立和健全保险监管指标体系和风险预警系统，这对于完善我国的保险监管具有十分积极的意义。

　　偿付能力已成为世界各国保险监管的核心内容。我们长期以来习惯于对市场行为的合规性监管，忽视了真正的风险评估和风险管理，对风险的确定、监控、预防以及风险发生后的治理等关注不够，特别是缺少对保险机构财务状况的跟踪分析，有时处于事后“救火”的被动状态。

　　我国应尽快建立和完善保险公司内控制度，强化保险公司的内部监督。应建立和完善保险监管体系，构建一套由政府监管、行业自律、企业内控和专业机构评估组成的，多层次、全方位的监管体系。