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新农村建设过程中投入机制与金融制度创新
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查看 新农村建设过程中投入机制与金融制度创新
社会主义新农村建设是一项长期而艰巨的历史任务,实现这一历史任务,离不开巨额资金的稳定而持续的投入。为此,必须不失时机地对新农村建设资金投入机制与农村金融制度进行有效创新,尽快建立起新农村建设投入的长效机制,积极进行农村金融制度创新,为新农村建设提供强大的金融制度保障。
多元化投入:
新农村建设的长效保障
投资主体——多元化
针对社会主义新农村建设的多重任务,社会主义新农村建设的投资主体应该是多元化的。财政资金应该在基础设施、公共服务等公共物品及准公共物品提供领域担负起主要投入主体的职责,并通过一系列科学的政策设计引导其他主体加大对新农村建设的投入;农民是建设社会主义新农村的主体力量,农民自身的投入特别是在农业生产、农村工业化等领域的自主投入是社会主义新农村建设过程中的重要资金来源,但由于我国区域农村农民收入水平的客观差距,在中西部地区新农村建设过程中,农民自身的投资能力是极其有限的,农民的投入主要应该体现为劳动等非货币化投入形式;商业化金融是新农村建设的主体力量,政府要针对农业的弱质性、基础性等特点,以经济手段引导商业性银行加大对农业生产的信贷支持,鼓励、支持商业银行的相关金融创新;合作性金融是新农村建设投入的基础力量,要鼓励农村合作性金融机构的健康发展;政策性金融是新农村建设的重要力量;引进外资是新农村建设的重要补充,外资对促进我国农业、农村发展的成效在东部地区一些比较发达的农村已经比较明显,但对于条件较差的西部地区而言,引进外资数量极其有限,增长非常缓慢,但引进外资的潜力仍然是巨大的;农业保险机构是分散新农村建设过程中的风险、支持新农村建设的重要途径,但目前我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态,2002年,中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0.043%,平均每个农户缴纳的农业保险费为2.6元,获得的保险赔偿仅为1.8元,远远不能满足农村经济发展和农村结构调整的需要。
投入保障——多层次
新农村建设过程中多元化的投入保障长效机制必然是多层次的。从财政投入的角度看,要有效界定中央财政与地方财政的扶持力度与范围,形成规范的多层次财政投入机制。从金融保障机制看,必然包括国有商业银行或全国性商业银行、农村地方性商业银行、社区合作性金融以及农民自办金融机构的多层次格局,并实现直接融资与间接融资、政策性金融与商业性金融的有机结合。必须在进一步完善间接融资体系的同时,大力发展直接融资。对农村优势骨干企业特别是农业产业化龙头企业,要积极创造条件,通过上市、进入银行间债券市场、引入外资、发展商业票据等多种形式拓宽融资渠道。对于个体民营经济,要坚持正规金融与民间金融相结合的原则,在引导正规金融积极增加贷款的同时,规范发展民间融资。政策性金融与商业性金融的关系,是政府“有形之手”与市场“无形之手”之间的关系,二者相互补充、不可或缺。农村经济的特点,是必须充分发挥政策性金融和商业性金融的合力。坚持政策性金融与商业性金融相结合,要强化分工、加强合作、探索建立政策性金融与商业性金融并存的多层次的农村金融组织体系。
具体投入——多类型
新农村建设过程中多元化投入保障长效机制的核心是有效聚集各类生产要素,并使之持续投入到农村社会经济发展之中。由此具体投入的多类型成为其内在的客观要求,而不仅仅表现为货币资金。韩国“新村建设”之初政府投入的主要形式之一就是水泥。在我国财政支农的具体投入形式上,也需要因地制宜、因时制宜、因项目制宜,努力提高投入的实际成效。农民的投入尤其是落后地区农民的投入更主要的应该是劳动,通过劳动积累、劳动投入,体现出社会主义新农村建设主体力量的作用。
直接着眼点——形成资金聚集的“洼地”效应
建设社会主义新农村,建立资金聚集的长效机制,其直接着眼点是真正形成农村资金聚集的“洼地”效应。从政府的角度看,在财政政策与制度方面,政府要将财政支农政策连续化,将财政支农制度化、规范化、长期化。在农村金融建设方面关键是优化农村金融生态环境,为此,应努力加强行政能力建设,构筑金融环境的制度基础。各级政府部门要从建设社会主义和谐社会的高度,重视金融生态环境建设,积极转变政府职能,努力营造廉洁高效的政务环境和公正透明的司法环境,切实为金融机构提供更好的服务。要坚决把配置资源的职能交给市场,把投资项目的选择权交给企业和农户,切实尊重企业、农民自主的市场主体地位,尊重农民作为新农村建设主人的合法权益,为市场主体提供公平竞争的制度环境,赋予农民发展权与自由选择权。以农村文化建设为载体,强化农村信用建设。
农村金融“边缘化”:
新农村建设必须突破的瓶颈
农村金融发展严重滞后
农民、中小企业贷款难的现象普遍,存贷款以外的其他金融服务如商业保险、汇款、证券投资、银行卡等业务欠缺。上世纪90年代中期以来,包括农业银行在内的国有银行商业化改革,导致农村银行网点大幅度收缩,其主要业务也由农村转向城市,对农民的信贷支持明显减少;农村信用社的服务方式、技术手段比较落后,不能适应农户和农村经济发展的需要,许多地区信用社对农户贷款手续繁琐,提供资金有限,一些农民用于发展生产、改善生活的合理资金需求得不到满足;与“三农”相关的中小企业融资困难,阻碍了农村经济的发展。
三类农村金融机构可持续发展能力有限
在国有商业银行基本退出农村市场的背景下,农村信用社基本上处于农村金融供给的垄断地位。但是,我国农村信用社普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题,亏损面和亏损金额大,55%的信用社资不抵债,存在较大的支付风险。2005年末,全国农村信用社不良贷款达5147亿元,占贷款总额的37%;农业银行也面临资产质量差、资本充足率严重不足的问题。国家曾采取过包括发行特别国债充实资本金、剥离不良贷款在内的一系列措施,但农业银行的不良贷款无论金额还是比例仍然居高不下,持续经营能力受到限制。农业发展银行则由于自身组织结构以及政策贷款的影响,贷款损失较大,亏损严重,严重束缚其政策性功能的发挥。
农村资金大量外流导致金融失血严重
农村资金外流、农村金融失血严重已经成为社会共识,其原因更多的是体制性的。例如,在商业化改革过程中,农业银行收缩经营范围,撤并大量的基层分支机构,把经营的核心转移到城市,将业务对象放在开发大城市、大企业上,对农村的放款也限于大型基础设施、国债配套资金和生态建设等大型项目,对农户农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态,使得农村资金通过商业银行大量外流。邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点,大量吸收农民存款并转存人民银行,也导致农村资金大量外流。尽管从2003年8月开始,邮政储蓄对新增存款开始自主运作,但由于资金全部上收总局,在缺少有效激励的情况下,很难回流到农村地区。2004年,邮政储蓄新增存款及其他各类资金1807.54亿元,其中50%以上来源于县及县以下地区,与之相对的是98.63%的资金用于同业存放和证券投资。农村信用社商业化趋势明显,经营趋于以利润为导向,资金运用出现了非农化特征,有的甚至通过证券公司国债委托理财投向股市。
农村保险业远不能满足新农村建设分散风险的需要
我国对农业灾害损失主要依靠两种传统的农业风险保障途经,即民政部门主管的灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险,这种救助方式在实践中表现出对农户援助力度不足、财政资金使用效率较低的问题。国际上较为通行的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来,农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥,农业生产的风险也很难分散。
市场化:农村金融制度
整体创新的核心
农村金融体制改革与创新的基本思路
以市场化为导向、通过整体性与系统性改革,建立多元竞争性农村金融体系是我国农村金融制度变革的基本取向。在这一过程中,需要依靠政策诱导和制度创新。通过政策诱导,例如改变过去实行的金融利率抑制政策,在利率市场化的诱导下,把已经退出农村金融市场的大型金融组织和资金再吸引回到农村金融市场,修补农村金融市场单一主体结构的缺陷,形成多主体竞争格局。通过制度创新,改革现有农村金融机构,建立多样化的新型农村金融机构。例如,根据中央已出台的文件精神,抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法,在有效防范金融风险的前提下,尽快启动试点工作。有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。为此要给民间金融正名,借农村信用社改革的历史性机遇,加快发展民间金融的试点工作,或者让民间金融参与地方超小型金融的组建。最终形成大型国有控股商业金融、中型地方股份制商业金融、小型民间金融互为补充和竞争的农村金融市场主体。通过农村金融市场主体多元化的竞争与互补,满足新农村建设对金融服务的需求。
加快各类金融机构的改革与培育步伐 农村金融机构的市场化取向改革,必须坚持分类指导、因地制宜的方针。
第一,强化政策性金融机构的服务职能。
作为我国农业政策性金融机构,中国农业发展银行的业务范围太窄,对农业发展的支持不足。中国农业发展银行现在的主要业务仅限于发放粮棉贷款,而这是远远不够的。农业发展银行作为政策性银行,主要应发挥财政作用,借鉴其他国家通行的做法,今后要适当调整组织结构,主要承担各种类型的政策性贷款,在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面发挥巨大作用。
第二,用经济手段引导农业银行加大支农力度。
作为商业银行,靠中国农业银行自我主动加大支农力度不现实也不合理,作为四大国有商业银行之一的中国农业银行,其商业追求和政策性诉求是不能两全的,农业银行在农村地区的盈利有限,不断从农村地区撤出也是符合其商业利益的。要商业性银行增加对农村金融的支持,一是地方政府应给其创造一个宽松的市场环境,剥离农业银行的政策性业务,减少地方政府干预;二是政府可以出台有关的优惠政策或财政补助,引导农业银行向农村投放资金。
第三,农村信用合作社改革走商业化道路。
农村信用合作社站在中国农村金融改革的最前沿。截止到2004年8月份,全国第二批农信社改革试点扩大,增加21个省市自治区,加上2003年第一批参与试点的8个省市,改革基本在全国普及。各地区选择不同产权形式的改革试点,2005年7月到10月,天津农村合作银行、上海农村商业银行、北京农村商业银行股份有限公司相继成立,其余各省市自治区,目前大多选择成立省级联社的改革试点模式。目前,中央关于农村信用合作社改革的方向出现了较大的调整,中国人民银行行长周小川在人民银行党委中心组集中学习会上指出:“除少数经济很不发达地区的农村信用社的生存发展问题需要研究外,绝大多数农村信用社要坚持走商业化道路,既要建立正向激励,又必须有防范道德风险的市场退出机制。”
可以预计,改革后的农村信用社将成为我国新农村建设过程中农村经济发展的主体性融资力量。
第四,组建邮政储蓄银行。
为了将邮政储蓄的资金留在农村,将其从农村吸收的资金通过贷款的形式再回流到农村,必须尽快启动对邮政储蓄的改革。2005年7月20日,国务院出台了邮政体制改革的方案,《邮政体制改革方案》提出“加快成立邮政储蓄银行,实现金融业务规范化经营”,标志着酝酿多年的邮政储蓄银行终于初现曙光。邮政储蓄银行的市场定位,应该从面向农村中小企业的小额贷款起步。
第五,民间金融市场准入。
农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同,其金融需求也表现出多层次的特征,但我国以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上,且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后,难以适应不断发展的农村经济的需要。根据国内外的经验,农民自己的金融组织一般具有小型化、合作性、社区性等三个显著特征,更贴近农民的生活和生产,更知道在新农村建设中农民需要什么样的金融服务。新农村建设的主体是农民,如果能通过组织创新,发育农民自己的金融组织,使其成为正规金融体系的有益补充,将有利于新农村的建设。所以应当允许给予一定的政策和制度空间,由农民自己成立和发育真正社区合作型的金融组织。要从法律上明确民间金融的合法地位,使亲友之间的信贷、农户之间的资金融通和民间私人银行等金融机构从地下转到地上。放开对民间金融的利率管制。民间金融本身的信息成本和交易成本较高,并且一般没有抵押,其利率相对较高也是正常的。另外,利率的浮动也能有效地吸引资金投向农村,引导“农转非”的资金回流到农村。
第六,适时引入外资银行。
在新农村建设所产生的强大的资金需求面前,外资银行必将对其作出及时反应。进入我国入世后过渡期,外资银行在华业务的全面展开只是一个时间的问题,在新农村建设过程中,需要适时引入外资银行,为农村社会经济发发展提供必要的融资服务。
第七,推进农业保险体系建设。
农业保险体系是农村金融体系的重要组成部分,也是我国农村金融体系构建过程中的薄弱环节。发达国家在这个方面已经有许多成功的经验值得借鉴,例如,为了帮助农民对付农业生产面临的风险,美国政府积极参与了农作物保险计划。自1938年《联邦农作物保险法》颁布,美国农业保险经过60多年的发展,形成了比较完备的农作物保险业务,保障水平和农民参与率不断提高,对于稳定农业生产、提高国民福利水平起到了重要作用。一个以政府为主导、各种金融机构有效参与、以商业方式运作为依托、广覆盖的农业保险体系,是我国农业保险体系建设的目标。
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