浅议企业领导干部经济责任审计评价

一、引言

二、经济责任审计的重要性和特点

三、目前企业领导干部经济责任审计评价现状

四、领导干部经济责任审计评价原则

五、领导干部经济责任审计评价的主要内容

六、领导干部经济责任审计评价的方法和标准

七、提高经济责任审计评价质量的对策

内 容 摘 要

经济责任审计作为领导干部权利制约监督机制的重要组成部份，在加强党风廉政建设和从源头上治理腐败，维护国有资产的安全和完整发挥着重要的作用。经济责任审计评价是经济责任审计的核心和审计结果的最终体现，审计评价的质量如何直接关系到对干部的监督、管理和任用。本文从经济责任审计的重要性和特点，结合这些年在农垦企业从事内部审计工作的体会，就企业如何开展经济责任审计评价进行一些探讨。

浅议企业领导干部经济责任审计评价

一、引言

1999年5月中央办公厅、国务院办公厅下发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，这两个“暂行规定”的施行，标志着经济责任审计作为一项审计制度全面推开，经济责任审计作为领导干部权利制约监督机制的重要组成部份，在加强党风廉政建设和从源头上治理腐败，维护国有资产的安全和完整发挥着重要的作用。随着经济社会发展，原“暂行规定”的许多内容已经滞后，在不断的探索、实践和完善的基础上，2010年10月12日，中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，为深入推进领导干部经济责任审计工作提出新要求，提供了“科学的依据”和“行动指南”。

经济责任审计作为考核评价企业领导干部的重要管理措施，集财务收支、效益评价、责任评定为一体，是一项政策性、业务性很强的审计工作，不仅受到各级领导的高度重视，也是被审计领导十分关心，群众很关注的重要审计事项。经济责任审计所注重的效益评价和责任认定是经济责任审计的重点和难点，本文试从经济责任审计的重要性和特点，结合这些年在农垦企业从事内部审计工作的体会，针对如何开展经济责任审计评价谈一些粗浅的看法。

二、经济责任审计的重要性和特点

1、经济责任审计的重要性

经济责任审计是依据《审计法》及其实施条例、以及《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，由审计机关或内部审计机构按照有关的法定程序，对党政机关或企事业单位和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人在任职期间其所在的地区、部门、单位的财政财务收支，以及有关经济活动应当履行的职责和义务进行的监督、评价和鉴证。经济责任审计作为加强党风廉政建设和从源头上治理腐败的重要措施，已经成为新时期干部管理和监督机制和惩治、预防腐败体系的重要组成部分，也是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。

2、经济责任审计的特点

（1）经济责任审计最重要的特点体现在对“人”（即：领导干部）的监督和评价上，而其他审计大多立足于“对事”的监督。领导干部任期经济责任审计就是把对“事”的监督与对“人”监督有机的结合起来，让监督的范围更广、程度更深、力度更大。

（2）任期经济责任审计时限较长，依据的审计标准较多且变化较大，领导干部一般任期3—5年，或还有更长时间的任期，因审计资料多，涉及面广，而且作为审计标准的法规、制度也随着时间的推移和情况的变化而不断的变化，需要依据时效性加以选用有关法规、规章制度，导致审计评价的标准难以用一个统一的固定不变的模式。

（3）经济责任审计的内容多，需要评价的事项多。就农垦而言，对企（事）业单位领导干部任期经济责任审计的主要内容就包括：遵守国家财经法规、政策执行情况；主要经济指标完成情况；国有资产的管理、使用和保值增值情况；重大经济决策及投资情况；单位内部控制制度的建立健全及其执行情况；职工工资收入水平和社会保险费缴纳情况等；并在审计的基础上对领导干部履行经济责任和遵纪守法、廉洁自律情况做出客观公正评价。

（4）经济责任审计最明显的特点就是受托性。它既不同于已列入年度计划的审计项目，又有别于上级或主管部门临时交办的审计事项，必须是在得到组织或人事部门提出受托审计的书面委托后，审计部门才予以安排的一项审计工作，是一种“被动”而非主动的审计行为。因此，经济责任审计审计报告由审计机构向授权或提请审计的部门提交，同时抄送有关部门。

（5）经济责任审计不是一种事前审计。对经济责任人履行职责只能在事中或事后进行审计

三、目前企业领导干部经济责任审计评价现状

审计评价是经济责任审计的一项重要内容，审计评价的质量如何直接关系到对干部的监督、管理和任用。由于我国还没有建立一个全国统一规范的经济责任评价指标体系，另外审计报告文本非标准化，没有评价的具体框架，增加了审计评价的难度。虽然这些年大家都在积极探索经济责任审计评价，但在实际工作中更多是由审计人员根据自身的素质，结合实际情况进行评价，这样做出的审计评价普遍存在以下问题：

1、审计评价目的不够明确。将经济责任审计混同于一般的财务收支审计，审计评价涉事不涉人，往往是就事论事，泛泛而论，只对被审计单位的财务收支状况进行评价，而没有对被审计者任期内的工作状况、遵纪守法的情况进行评价，或者只反映被审计者任期内企业所存在的问题，而没有对存在问题的性质、严重程度、后果及被审计者对这些问题所负的经济责任进行评价，造成评价主次不分，背离了经济责任审计的目的。比如，对被审计单位的对外提供的担保、存在的末决诉讼经济案件等可能造成的或有损失，应承担的责任不予披露，不明确责任将影响审计结果的准确性等。

2、审计评价超出审计范围。在实际工作中审计报告总想全面评价被审计者的是非功过，从而超出了被审计单位财政财务收支真实、合法、有效及相关经济活动的范围，把一些不属于经济责任评价的内容加入其中，过多的涉及政治思想和工作事务，对一些与经济责任审计无关的事项加以确认。比如，“在任职期间，工作勤恳务实，充分发扬民主精神，为单位的发展壮大做了大量的工作”或者“在任职期间，被评为先进文明单位”等等，使审计评价脱离了“经济责任”的范畴，增加了审计风险。

3、审计评价依据不足。任期经济责任审计评价应以被子审计者所在单位实际发生的经济事项为依据，对那些末经审计，证据不足或末来的经济事项不予评价，但在实际工作中，有的审计评价不加以分析不加以查证照抄被审计单位的年终总结或被审计者的述职报告的有关内容来评价，缺少具体的事实证据，审计评价变成了审计鉴定，影响经济责任审计的质量，削弱了审计的作用。

4、审计人员素质影响审计评价质量。由于经济责任审计的“审事议人”特殊性，以及与干部管理、调整、任免和考核的相关性，决定了经济责任审计工作要求高、政策性强、责任大，对审计人员的要求应具有较高的政策水平、较强的业务能力和综合分析能力。目前，就广西农垦内部审计而言，审计专职机构和人员少，审计项目多，开展审计业务都是抽借二层机构的内部审计人员临时组队，很难保证审计人员的质量，审计评价往往抓不住要点，深度和广度不够，难以提高经济责任审计评价的质量。

四、领导干部经济责任审计评价原则

经济责任审计评价是经济责任审计的核心和审计结果的最终体现，审计评价的结论直接影响到被审计人员和所属单位的利益。为规范开展经济责任审计评价，更好地监督、评价企业领导人员经济责任履职情况，应把握好以下原则。

1、法制性原则。审计评价要依照有关法律、法规为依据，在法定职权范围、授权和委托范围内作出符合事实的判断，不得使用与法律法规不一致的用语评价被审计单位的领导干部履行经济责任情况。

2、独立性原则。也就是说审计人员不得与被审计单位存在经济利害关系，不参与被子审计单位经营管理活动，审计人员依法行使审计监督权，做出审计判断，出具审计报告，并有专门的审计经费来源。

3、客观公证原则。审计评价要以审计事实为依据，从当时当地的历史条件、政策背景、实际工作环境去分析问题、评价责任，做到不脱离特定的条件，不孤立看待问题，遵重事实，遵重历史，既不夸大成绩、回避问题，又不脱离实际、妄加评论，要按照客观事实的本来面貌作出客观公证的评价。

4、权责一致原则。权责一致原则是指任期经济责任审计仅就经济责任及其履行程度进行审计监督和评价，要分清前任责任和现任责任，划清被审计者的直接责任、主管责任和领导责任，还要分析是主观责任还是客观责任。

5、定量分析与定性分析相结合的原则。经济责任审计是一项综合性的审计，审计的内容函盖了经济效益审计，以及财务收支的真实合法性审计等，尤其是财务收支的真实、合法与单位领导有着直接的责任关系，因此，经济责任审计的业绩评价要做到定量与定性分析相结合，才有助于评价的客观、公正。

6、谨慎性原则。对领导干部经济责任审计评价要保持谨慎的态度，该评价的评价，不该评价的不评价，要把握好四点：第一，对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、职责超范围的事项不予评价。第二，对应该评价的事项，还要充分听取被审计领导的陈述和申辩，综合考虑各方面因素，在把握事实的基础上，作出准确的判断和符合实际的评价。第三，对使用法规的正确性、准确性、时效性、实用性进行逐条对照，检查引用的法律法规在对象、范围上是否一致，在时间上是否过期失效，对违纪问题的定性和处理是否于法有据，严宽适度。第四，对一时搞不清楚的和发生的重要经济事项难以下定性结论的问题，要以写实为主，对事项发生的原因、过程、后果给以客观的说明，以保证审计评价的准确性。

五、领导干部经济责任审计评价的主要内容

审计评价是企业领导干部经济责任审计的核心内容，按照审计评价服务于经济责任审计目的的原则，任期经济责任审计评价的内容必须以任期经济责任审计内容为依据，就农垦而言，其评价内容可概括为以下几点：

1、审查任期内企业经营目标及主要经营指标完成情况，评价企业经营管理状况和经营成果，确认任期的经营业绩。

2、审查企业领导人任期初和离任前国有资产、债权债务和资本来源情况，任期内是否适时、适量、适度地筹集到满足生产经营所需的资金，并保持合理的资金结构。债权债务是否清楚，有无长期拖欠形成呆账、坏账和由于资金管理不善而造成的其他重大经济损失问题。评价企业领导人确保国有资产保值增值情况。

3、审查企业的各项财务收支和经营收支是否合法合规，财务计划的执行和决策情况是否真实有效；审查职工群众反映的经济问题和其他有关的经济责任事项。有无隐匿、截留、滥支乱用企业资金、侵占企业资产、收受非法所得，或将企业资金借贷给他人，或以企业资产为其他债务人提供担保，或授意、暗示有关人员违反规定、弄虚作假而损害投资者和企业利益；有无利用职权索礼受贿或内外色结损害国家利益，牟取私利。评价企业领导人任期内遵守财经纪律情况。

4、审查企业固定资产投资和技术改造情况。是否合理确定企业的投资方向和投资规模，有效配置资金。评价企业领导人员的决策水平和企业的生产发展能力。

5、通过向被审计单位有关管理人员和当事人询问有关内部控制制度建设情况及运行状况，查询被审计单位有关内部控制方面的文件资料，查询以前年度有关被审计单位内部控制制度方面的档案，审查被审计单位是否依据国家有关方针政策、法律法规，建立了一套行之有效的内部控制制度，测试被审计单位内部控制的有效性。评价企业领导人任期内企业内部控制制度运行状况。

六、领导干部经济责任审计评价方法和标准

（一）评价方法

由于经济责任审计评价涉及面较广，审计评价应遵循定量分析与定性分析相结合的原则。因此，审计评价既有利用非指标的定性评价，又有利用财务指标和数据进行的量化评价。

1、定性评价法。即对被审计领导所在企业的财政财务收支的真实性、合法性和效益及内控制度等作出是不是真实合法，效益是否好，制度是否健全有效等作出是否的评价。 

2、量化评价法。即运用能够反映企业领导干部履行经济责任情况的相关经济指标，进行量化对比分析，分析其完成情况，总结相关经济责任的方法。量化比较分析评价法，包括纵向比较法和横向比较法。

纵向比较法：即任期初与任期末业绩相比较的方法。

横向比较法：即将相关业绩与同行业平均水平进行比较的方法。

（二）评价标准

由于国家还没有出台统一规范的评价体系和标准，目前各地都是根据国家和地方关于企业领导干部经济责任有关规定，结合本企业的实际，制定审计评价的标准，审计评价标准还处在研究探索阶段。在实践工作中，比较常用的评价标准有：

1、企业财务收支和资产负债真实合法性评价

一是财政财务收支和资产负债真实性评价标准。分为真实、基本真实、不真实。真实等次的标准为会计资料真实、完整，审计调整幅度≤3%；基本真实的标准为会计资料基本真实、完整，审计调整幅度＞3%、≤6%；不真的标准为会计资料不真实、不完整、审计调整幅度＞6%。

二是财政财务收支和资产负债真合法合规性评价标准。分为合法合规、基本合法合规、不合法合规。合法合规的标准为没有发现违法违规行为或者违规行为轻微不需要处理的；基本合法合规的标准为违规金额占审计金额的比值≤5%；不合法合规的标准为违规金额占审计金额的比值＞5%，或者违法违规金额虽然不大，但性质严重的。性质严重是指：私设“小金库”、“ 账外账”，以及挪用涉及民生项目的社会保障资金、救济资金、救灾、扶贫、移民专项资金等。

2、重大经济决策规范有效性评价

一是重大经济决策规范性评价标准。分为规范、基本规范、不规范。规范的标准为重大经济决策制度健全，有可行性研究报告和专家论证意见，决策时履行了民主程序，决策的内容符合国家经济政策和财经法规；基本规范的标准为建立了重大经济决策制度，决策的内容符合国家经济政策和财经法规，但个别程序执行不充分；不规范的标准为缺少重大经济决策制度，没有履行可行性研究、专家论证、听取集体意见等决策程序，或决策的内容违反国家经济政策和财经法规。

二是重大经济决策执行有效评价标准。分为有效、基本有效、无效。有效的标准为决策被全面执行，全面实现决策目标；基本有效的标准为决策被全面执行，基本实现决策目标；无效的标准为决策没有被全面执行，没的实现决策目标。

3、内部控制制度建设和有效性评价

根据企业内部控制制度健全、适当和有效情况分为：有效、基本有效、无效三个档次。有效的评价标准为内部控制健全、适当，内部控制执行有效，实现管理目标；基本有效的评价标准为内部控制较为健全，内部控制执行较为有效，基本实现管理目标，没有出现重大内部控制缺陷；无效的评价标准为内部控制不健全，内部控制执行无效，出现重大内部控制缺陷，没有实现管理目标。

4、领导干部个人廉洁情况的评价

对企业领导干部个人廉洁情况的评价，如果发现领导干部有违反廉政规定问题，则不予评价，可以在审计结果报告、移送处理书中反映。对未发现问题的，一般应表述为：经过对被审计单位所提供的会计资料进行审计，未发现某同志任职期间个人在费用报销、资金使用、领取报酬等方面有违反廉政规定问题。另外，对于领导干部住房、汽车配备情况，一般采取写实的办法，不作评价。

5、领导干部履行经济职责的综合评价

对企业领导干部履行经济职责的综合评价标准，一般分为四个等次：很好的履行了经济责任，较好履行了经济责任，基本履行了经济责任，没有有效履行经济责任。一些企业在综合评定中，确定各等次是采用评分法、条件限制法和审计专业判断相结合的方法，在前三个等次中，如果有一个条件得不到满足，即下降一个等次。比如：很好履行了经济责任条件为综合得分≧90分，未发现违反财政法律问题，未发现个人有违反廉政规定问题，所在地区、部门、单位执行审计决定、落实审计意见率达100%。较好履行了经济责任条件为综合得分≧75分、﹤90分，财政收支、财务收支合法性评价为合规，未发现个人有违反廉政规定问题，所在地区、部门、单位执行审计决定、落实审计意见率≥90%。基本履行了经济责任条件为综合得分≧60分、﹤75分，财政收支、财务收支合法性评价为基本合规，未发现个人有违反廉政规定问题，所在地区、部门、单位审计决定执行率和审计意见落实率≥80%、＜90%。没有有效履行经济责任条件为综合得分60分以下，财政收支、财务收支合法性评价为不合规，个人有违反廉政规定问题，所在地区、部门、单位执行审计决定、落实审计意见率80%以下，本单位存在数额较大的“账外账”、“小金库” 等违规问题。

6、对领导干部经济经济责任界定

对企业领导干部经济责任界定标准分为：直接责任、主管责任、领导责任。直接责任是致使国家、集体财产遭受损失而应当负有的责任；主管责任是对其主管的部门、单位或地区的财政、财务收支以及有关经济业务活动由于管理、领导不当造成重大经济损失或因制度不严、监督不力造成违反国家财经法律、法规应当承担的责任；领导责任是对其非直接主管的职责范围内的部门、单位存在的违纪违规问题及其他问题负有的责任。界定企业领导干部的任期经济责任还要注意区分下列责任界限：工作失职与工作失误的界限；主观因素和客观因素的界线；现任责任与前任责任的界线；直接责任与其他责任的界线。

七、提高经济责任审计评价质量的对策

经济责任审计作为考核评价企业领导干部的重要管理措施，具有鲜明的时代特性。领导干部任期经济责任审计要对领导干部任期内的工作业绩、存在问题及应负的责任做出评价，评价结果具有结论性的作用。任期经济责任审计评价是任期经济责任审计工作的重要环节，而审计评价质量的优劣，不仅关系到组织、人事部门对领导干部的选拨任用，而且直接关系到领导干部的个人声誉及政治生命。从农垦实际出发，建立科学、规范的审计评价标准，提高人员素质、防范审计风险是提高审计评价质量的重要途径，也是提高审计整体工作质量的保证。

1、建立经济责任审计评价体系，科学制定评价方法

由于我国目前尚未建立起一套科学适用的领导干部经济责任审计评价指标体系，各地和各行业评价标准不一，在一定程度上制约了领导干部经济责任审计的深入进行。建立科学、规范、操作性强的领导干部经济责任审计评价体系，不仅是对领导干部履行经济责任进行全方位监督的需要，也是促进和激励领导干部认真履行经济责任的需要，同时为规范审计工作，规避和减少审计风险提供安全保障。笔者认为，建立健全经济责任审计评价体系首先要领导重视和各方配合，才能形成监管合力，确保各项制度行之有效。

2、围绕审计目标确定审计内容和重点

经济责任审计应围绕评价目标来开展。在农垦企（事）业单位的经济责任审计业务，审计的内容和重点应包括：财政、财务收支情况；遵守国家财经法规、政策执行情况；主要经济指标完成情况（农垦企业的“双文明”指标）；国有资产的管理、使用和保值增值情况；重大经济决策及投资情况；单位内部控制制度的建立健全及其执行情况；职工工资收入水平和社会保险费缴纳情况；离任领导履行经济责任的情况及其个人廉洁自律情况。审计实施应围绕各项评价指标进行针对性的审计调查取证，对审计发现的问题要分析界定领导干部应负的经济责任，进行审计评价。

3、规范审计程序，夯实基础工作

在实施经济责任审计过程中必须依照《审计法》、审计准则等法律、法规的规定和程序进行，经济责任审计工作作为科学考核任用领导干部的必要程序，政策性强，要求高，风险大。因此，企业的制度建设也要与时俱进，应根椐中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和中国内部审计协会根据新要求制定下发了“内部审计实务指南第5号——《企业内部经济责任审计指南》”，及时完善和健全内部审计相关法规制度，以适应形势发展的要求，为规范内部审计工作的开展提供法律依据，降低审计风险，提高审计工作质量和效率。

4、加强审计队伍建设，提升人员素质

审计工作要坚持以人为本的理念，从目前农垦内部审计机构参差不齐，审计人员多兼职，且多为财会人员出身，知识结构单一的现状，加强审计队伍建设，一是要开拓创新，建立适应农垦审计事业发展的干部管理、人才选拔的体制机制，要在审计实践中发现和提拔审计干部，把政治素质高、业务能力强、组织和群众信任的优秀人员选拔充实到审计队伍上来。二是优化人才结构，逐步提高审计队伍中计算机、工程、法律等相关专业人才的比重；强化审计骨干力量培养，注重实际工作能力，造就高素质的领军人才。三是加强审计业务的培训，全面提高审计人员理论、政策水平，提高依法行政能力，提高对宏观经济分析能力，为领导决策提供具有前瞻性的审计建议。四是进一步提高审计人员勤政廉政意识，严守审计纪律，遵守职业道德，增强内部审计人员事业心和责任感。

5、加强审计管理，促进审计结果的转化运用

经济责任审计 “审事议人”特殊性，增加了经济责任审计工作的难度和风险，加强农垦内部审计工作管理，一是要整合有效资源，实现优势互补，形成上下联动齐抓共管的局面；二是审计关口前移，在现有的条件下，积极推进任中审计与离任审计相结合的监督管理模式，以增强审计实效性,避免“秋后算账”，促进审计成果的转化运用。

经济责任审计评价是经济责任审计工作的重点和关键，建立审计评价体系，科学制定审计评价标准和方法，是提高审计工作质量的重要途径。农垦企业要实现经济责任审计质量的全面提高需要各方面的协调配合和共同努力，还要在不断探索和研究中推进发展。

参 考 文 献

1、茹巧英、黄新惠《经济责任审计评价探讨》，审计署网站2008年8月28日。

2、曲爱学、沙凤全、李世宏《关于领导干部经济责任审计评价的思考》，中华会计网2008年7月1日。