关于基层财政预算绩效管理的探索

一、预算绩效管理的内涵

二、我国推行预算绩效管理的现状分析

三、解决基层财政预算绩效管理存在问题的对策

内 容 摘 要

财政预算绩效管理是当今世界上发达国家普遍实行的一种预算管理模式，对促进政府改革和抑制财政资金浪费起到了积极作用。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国是预算绩效管理改革的先行者，有着丰富的经验。而我国预算绩效管理改革却处于刚刚起步阶段，笔者利用自身的基层工作实践对预算绩效管理改革进行了探索，认为预算绩效改革应针对现实问题，采取针对性可操作性强的措施。在国家层面上，建立一系列部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项制度，创作良好的制度环境，并提高预算绩效管理指标体系的科学性，使财政资金提供公共产品和服务的经济性、效率性和效果性的评价更加客观准确。在基层层面上，针对基层财政部门执行现行预算绩效管理政策过程中所面临的具体困难，首先要着力加强工作机构和队伍建设，积极落实绩效工作机构和人员，确保工作有人做，做的好；其次要着力建立完善工作机制，建立由绩效管理机构统一组织管理，各有关方面共同参与的工作机制；再次要着力加强业务体系建设，发挥绩效管理专家库、中介库，充分借助、发挥专家和中介机构等第三方力量；最后要着力抓好绩效管理业务培训，尽快提高相关人员的业务素质和技能。另外，预算绩效管理使其他财政工作明确成果和损失，为进一步工作提供改进方向，而其他财政工作的展开又为预算绩效管理提供依据，预算绩效管理与其他财政工作是相辅相成，紧密联系。这就需要预算绩效管理处与其他财政股室沟通协调，保证各项财政工作顺利进行。预算绩效管理改革是一项复杂的系统工程，需要各部门的长期共同努力，通过不懈探索，才能不断完善我国的预算绩效管理。

【关键词】财政工作；预算绩效管理；探索与经验

关于基层财政预算绩效管理的探究

预算绩效管理源于上世纪40年代的美国，但是其后对于它的研究与应用陷入了一段时间的停滞。但是从 20 世纪 70 年代开始，为了应付石油危机造成的财政危机局面，以 美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的 OECD 国家进行了以结果为导向的预算绩效管理改革，实施预算绩效评价并积极应用评价结果。尤以美国最为成功，它将预算绩效管理水平上升至了一个新的层次。

2003年，我国正式启动预算制度改革。政府预算工作重心也逐渐由怎样“分钱”而转向怎样“用钱”，财政预算工作不再是公共资源的简单再分配，而是通过逐步加强对于公共资源的使用全过程的管理，缓解有限的公共资源与近乎无限的公共需求之间的矛盾。 我国政府预算绩效管理正是在这样一个大环境下逐步推行，堪称是一场“无声的革命”，是政府理财理念的一次理性回归，更重构了财政与其他各部门之间的关系。笔者认为，当前各级财政部门正在全面推进预算绩效管理工作，是深化预算管理制度改革、完善公共财政体系的重要内容，对提高财政资金使用效益，调整财政支出结构，缓解地方政府财政支出压力，推进绩效政府和责任政府建设、促进经济社会科学发展都有着重要的现实意义。作为基层，更应该设立专门的绩效业务管理处室，积极参与到预算绩效管理的探索中，不断完善我国的预算制度。

一、预算绩效管理的内涵

预算绩效管理，或称为目标-效果导向管理，是公共财政支出绩效管理的简称，是指预算部门根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的公共财政管理制度。具体说来，“绩”是指财政支出需要达到的业绩目标，也就是支出所要达到的目标或者计划，而这种目标或者计划最好使用量化指标来表示，从而利于考评。“预算”是指为了达到这一量化的业绩目标所需的拨款额，即公共产品或者劳务的成本，其中存在两种情况——一是能够量化的成本，这部分成本通过政府公开标准化支出来计算；二是不能量化的成本，这部分成本由政府进行公开招标、政府采购等方式来进行间接衡量。“效”是指公共产品业绩的考核与预算相挂钩的方式。预算绩效管理制度具有长期性、稳定性以及全面性，并且将融入部门日常的工作中，对其工作行为以及财政资金使用起到规范、约束以及评价作用。预算绩效管理制度并不仅仅局限于事后绩效评价，其应用应当贯穿预算编制、执行、事后评价以及结果应用全过程。预算绩效管理制度一般包括五个构成要素：绩效目标、绩效实施、绩效评价、绩效反馈、绩效评价结果运用。

二、我国推行预算绩效管理的现状分析

自2003年以来全国各地在推进预算绩效管理改革中,积极探寻预算绩效管理办法,虽然都在不同程度上取得一些成绩,但也存在一些亟待解决的不容忽视的问题。具体总结有以下几点：

1、从制度的建立上看

较于西方国家，我国的预算绩效管理制度远远滞后，很多配套制度，如一系列部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项制度没有完全建立，缺乏良好的制度环境，导致预算绩效管理运行机制不畅通，影响了改革的进度和实行。从国外发达国家绩效评价工作的发展实践来看，必要的立法支持是确保财政支出绩效评价制度化、经常化的重要保证。早在20世纪80年代末，英国就着手通过法律条文对政府绩效加以评价。美国于1993年由国会正式颁布了《政府绩效与结果法案》，通过立法规定了政府绩效评价的概念、范围和制度，明确了相关部门的职责，为绩效评价的顺利实施提供了法律保障。而我国绩效评价工作仍处于试点摸索阶段，整个支出绩效评价制度仍是一片空白，迄今尚未出台有关绩效评价工作的统一法律。法律规范的缺失不仅使绩效评价工作流于形式，而且也影响评价工作的权威性，不利于评价工作的深入开展。

2、预算绩效评价体系缺乏科学性、指导性和可操作性

其一、我国的预算绩效评价体系制度在字面上虽然要求客观地评定预算绩效等级，但其等级分类不大明细，最终只是得出个“优良中差”，出于深入推进改革、保持友好合作的考虑，几乎所有绩效评价结果都是在第三方评定绩效之后，均掺入主观政治因素，并上调等级，得到皆大欢喜的结果。这样的绩效评价过程和结果，只能是一种权衡，且流于形式，起不到监督和解决预算问题的作用，预算绩效评价机构也是在客观公正和政治压力下小心谨慎地平衡，在这种情况之下，预算绩效管理不能按事实进行，最终绩效评价结果无法得以科学的运用；其二、预算绩效评价缺乏评价标准。财政支出向来涉及面广，牵涉行业多，其项目和明细内容也非常广泛，关于这些内容的预算绩效评价标准也不尽相同，有经验标准、计划标准、行业标准和历史标准。财政部发布的绩效评价指标是较为简单和粗略的，并不能涵盖大部分财政支出预算的绩效评价标准。正因为如此，很多基层财政系统便没有可以遵循的指导性文件，只能人为的决定，随意性较大；其三，一般的来说，绩效评价方法有：成本效益法、摊提计算法、计划目标与实际效果比较法、专家评议与问卷调查法等评价方法，但由于支出部门和预算制定部门的经验不够，通常只使用了其中的一种或两种方法，使用某种方法时也比较粗糙，不能做到结合指标对实际情况作相应的分析，导致绩效评价方法的操作性不强。总之，预算绩效评价体系缺乏客观准确性。

3、基层财政部门执行现行预算绩效管理政策过程中所面临的具体困难

我国目前对预算绩效管理领域的理论研究还处于浅层次，对绩效预算的内涵和外延、作用、基本程序、实施原则、实际操作及综合运用进行的系统性研究还不够。 尤其是在基层推行财政绩效预算管理过程中更是面临着不少问题，预算绩效管理工作总体上还处于起步阶段，与财政部的要求相比，无论是在推进力度还是在推进程度上都存在一定的差距：一是财政绩效理念尚未深入人心，相关方面对预算绩效管理还缺乏深入理解和充分认识，重视程度不高，配合意识不强，工作推进的难度大；二是预算绩效管理制度机制还不够健全，预算绩效管理指标体系还不完善，工作缺乏技术支撑，具体工作难以规范有效开展。如我国现行的政府会计使用的是收付实现制的会计方法，这种现收现付制基础上的现金支出信息虽然在支出控制方面有其优势，但它可以通过提前或延迟支付人为地操纵各年度的支出，在许多情况下会导致对政府成本和绩效信息的歪曲和误导，因此，无法支持以绩效为导向的财政管理改革；三是财政支出绩效评价试点面偏小、范围偏窄、资金量不大，部分市、县层面的绩效评价工作尚未开展；四是绩效评价结果与预算资金安排结合度不高，预算绩效管理工作缺乏约束力，还没有达到预期的管理效果，部分试点工作流于形式；五是组织机构和人员队伍不健全，预算绩效管理工作力量不足，难以适应工作需要。这些问题，既有认识上的原因，也有管理上的原因；既有制度设计的缺失，也有实际操作的不规范。这些问题的存在，直接影响到基层预算绩效管理的推进速度和质量，这些发展中的问题需要我们在今后的工作中通过不断努力来着力加以解决。 

三、解决基层财政预算绩效管理存在问题的对策

（一）完善制度建设

在国家层面上，建立健全公共支出绩效评价相关法律法规体系，为绩效评价工作的顺利开展提供必要的立法支持。立法保障是开展政府公共支出绩效评价的前提和基础。首先，应该确立绩效评价的法律地位，促使政府部门自觉开展绩效评价工作，使绩效评价成为政府部门公共管理的基本环节和重要内容。其次，要从法律上树立绩效评价的权威性。绩效评价机构在政府部门应具有相应的地位和相对的独立性，享有调查、评价有关政府部门活动的权力，同时保证绩效评价结果能够得到有效的传递和反馈，切实改进政府部门的公共管理。再次，要颁布有关评价工作的具体法律制度及规范，明确评价的组织管理、相关各方的责任与权利、评价对象、评价内容、实施程序和方法、结果及绩效报告的效力和约束等，使绩效评价工作有法可依、有章可循，把绩效评价纳入正常发展的轨道。预算绩效管理改革的总体目标是公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一。预算管理体制改革的深化，要求强化对政府收支的监督，建立真正意义上的现代预算制度。这主要涉及到部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革。首先，建立科学规范的部门预算制度。部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入到一本预算中编制。其中，收入预算编制采用标准收入法。支出预算编制采用零基预算法；其次，推行国库单一账户体系。建立以财政部门为主题的国库单一账户体系，所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运作，通过代理银行直接缴入国库或财政专户。由财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各个部门支付到个人、用款单位或商品供应商和劳务提供者； 最后，实行政府采购制度，政府采购运行机制实行集中采购与分散采购相结合，以集中为主，分散为辅；公开招标与非公开招标相结合；委托采购与自行采购相结合。只有配套制度跟上，多管齐下，预算绩效管理改革才行畅通无阻。

（二）提高预算绩效管理指标体系的科学性

 财政预算绩效管理评价体系，是对财政资金提供公共产品和服务的经济性、效率性和效果性的评价。在财政支出绩效评价中，对政府活动的经济性和效率性的检查和评价，目的是要回答政府是否以好的方式做事。而对政府活动效果性的检查和评价，则旨在回答政府做的事好不好。经济性和效率性反映了政府提供公共产品和服务的过程，效果性反映了政府提供公共产品和服务的效果，即满足社会公共需要的效果或预期目标的实现程度。对政府活动提供公共产品和服务的经济性、效率性和效果性的评价，也就是对政府履行各项职能的经济性、效率性和效果性的评价。因此，要让预算绩效管理评价体系避免主观政治性、标准的人为性的问题，就需要提高预算绩效管理指标体系的科学性。这就要遵循以下几个原则：

第一，坚持循序渐进原则。财政支出绩效评价指标体系的建设必须坚持先易后难、由点到面的原则，积极稳妥、循序渐进地推进此项工作。在评价层次上，可从宏观的角度对财政收支进行商品化评价，或者以具有典型性的财政支出项目绩效评价为突破口，通过试点、总结经验，逐步有序地建立项目—单位—部门—综合4个层次的评价类型。评价具体财政支出项目的绩效，要以经济性、效率性、效能性、公平性为评判标准，以科学、客观、公正和实事求是的态度和作风，以定量分析与定性分析相结合的方式，科学、规范地进行权衡比较和综合判断。在评价方式和评价体系建立上，先以部门(单位)自评或考评为主，然后是财政部门重点评价，以及财政协调部门(单位)共同制定评价体系，待评价指标、标准体系、方法以及相关评价制度完善后，再过渡到以审计、财政以及社会中介机构为主的评价方式。在评价内容上，可以与审计相结合，着重评价资金的规范性、经济性；在评价指标设计上，着重考虑定量指标，兼顾定性指标。

第二，坚持系统化原则。财政支出绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的中心环节。可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门事业发展取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价是按照分类的原则对不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是衡量财政资金运动过程中筹集、分配、支付等各环节的绩效水平。科学、合理的绩效评价机制，是充分利用绩效评价指标体系、有效地开展绩效评价活动的前提。

第三，坚持动态管理原则。政府的工作目标规划有长期、中期、近期规划，要求财政工作也要有相应的规划。体现在财政预算上，每一年度的财政预算是相对确定的，而不同年度财政预算是一个相对变动的过程，这相应要求财政支出绩效评价也应该是动态的。

（三）结合实际工作的一些具体操作方法

基层预算绩效工作基础不完善，预算绩效管理改革就无法推进实施。针对基层财政部门执行现行预算绩效管理政策过程中所面临的具体困难。为了适应全面推进预算绩效管理工作，就要将遇到的问题着手解决。一要着力加强工作机构和队伍建设。各地要根据本地实际和工作需要，切实加强绩效管理机构和队伍建设，会同有关部门积极请示落实绩效工作机构和人员，有条件的财政部门应尽快建立专门或合署办公工作机构，暂不具备条件的，也要在预算等相关机构指定专人负责，并逐步充实人员，确保工作有人做、做得好。二要着力加强制度体系建设。目前，相当一部分市县还没有制定绩效管理的相关制度办法，已经制定的制度办法，也应根据财政部文件修改完善。为确保预算绩效管理工作规范、有序、有效开展，各地要按照财政部办法的规定，结合本地工作实际，抓紧研究制定相关制度办法，加快建立和完善制度办法体系，为预算绩效管理的全面深入推进奠定制度基础。三要着力建立完善工作机制。预算绩效管理覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程，仅靠绩效管理工作机构的力量无法全面实施，必须注重充分发挥财政各业务机构、各预算部门在预算绩效管理中的责任主体和实施主体作用，发挥专家、中介机构的专业和技术优势，建立由绩效管理机构统一组织管理，各有关方面共同参与的工作机制，明确各方工作职责和工作规程，并将全过程预算绩效管理主要环节的工作与预算日常管理工作紧密结合，与预算编制、执行、决算工作同步开展，形成相关各方面协调运作、合力推进的工作格局。这既是解决绩效管理机构工作力量不足的迫切需要，也是扩大绩效管理工作参与度和透明度，增强绩效评价科学性、公正性、权威性的现实需要。四要着力加强业务体系建设。预算绩效管理面广、量大，缺乏业务体系的支撑，核心业务就无法拓展实施。在逐步积累、重点加强绩效指标和标准体系建设的同时，要加快建立绩效管理专家库、中介库，充分借助、发挥专家和中介机构等第三方力量。另外，还要加强信息技术的应用，尽快研究建立管理操作平台，并创造条件逐步实现与预算管理系统、部门预算编报系统的对接，实现网上申报、审核、批复、评价。五要着力抓好绩效管理业务培训。预算绩效管理是一项全新的改革，加强业务培训，尽快提高相关人员的业务素质和技能是当务之急。目前相关方面对预算绩效管理具体业务还相当生疏，不适应实际工作的需要，急需通过各种形式，就预算绩效管理的理论和实务操作知识开展系统深入的培训。培训不仅包括对财政绩效管理系统工作人员的培训，也包括对预算部门和单位领导、财务人员的培训，还包括对参与绩效管理专家和中介机构人员的培训。

（四）预算绩效管理要与其他财政工作相辅相成，紧密联系

财政局负责地方的财政工作,贯彻执行财务制度,按照政策组织财政收入,保证财政支出,管好用活地方的财政资金,促进工农业生产发展和各项事业发展；培训专职财会人员,提 高科学理财的素质和企业财务管理水平；严肃财经纪律,提高 经济效益；积极开发财源,为振兴地方经济服务。预算绩效管理使其他财政工作明确成果和损失，为进一步工作提供改进方向，而其他财政工作的展开又为预算绩效管理提供依据，预算绩效管理与其他财政工作是相辅相成，紧密联系。譬如，怎样使预算绩效管理与现行的政府会计核算方法之间实现科学规范衔接，目前，澳大利亚、新西兰和英国已在政府预算会计中使用权责发生制。而美国一般是把政府财政报告建立在现收现付制基础上，但利息费用、某些雇员养老金计划、贷款和担保项目建立在权责发生制基础上。权责发生制会计和预算被看做是包含成本和收益的一个更为精确的方式。由于在预算系统中引入了完全成本概念，支出机构有较强的激励去评估自己的营运成本，而且在预算中提供关于负债或利息补贴的应计信息也有助于增强财政透明性和改进政策的制定。因此，实施绩效评价必须改革会计制度，推行权责发生制。由于我国的现实情况，权责发生制的推行可以采取逐步引入的办法。首先，对现收现付制进行有限的调整，在原有框架下引人权责发生制的部分要素来弥补现收现付制的缺陷，实行改进的现收现付制。其次，向修正的权责发生制过渡，确立权责发生制的基本概念和制度框架。最后，实行完全的权责发生制，并在预算和政府财务报告中采用。这就需要预算绩效管理处与其他财政股室沟通协调，保证各项财政工作顺利进行。

预算绩效管理改革是一项复杂的系统工程，需要各部门的长期共同努力，才能建立适合本地的预算制度。通过不懈探索，不断完善我国的预算绩效管理。

参 考 文 献

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　[2]陈工. 加快构建财政支出绩效评价体系[J]. 中国财政，2008（8）

[3] 金展庆.对借鉴美国政府绩效预算的一点思考[J].环球经济，2008（3）.

　[4] 罗伊•T.梅耶斯，等.公共预算经典——面向绩效的新发展[M].苟燕楠，董静，译.上海：上海财经大学出版社，2005（8）.