浅谈基础教育学校内部控制体系的建设

一、基础教育学校内控缺失出现的主要原因和表现形式

二、加强基础教育系统内部控制体系的建设的必要性和重要性

三、在基础教育学校建立防控有效的内部控制体系思考和探索

四、结语

内 容 摘 要

随着国家大力发展基础教育，并不断加大对基础教育的投入，如何安全高效的发挥各类教育资金在基础教育中的作用，严格执行收支两条线管理的相关规定，确保学校的各项资金按照部门预算的要求执行，是当前教育行政管理的部门和学校管理者的一项课题，构建基础教育学校有效的内部控制体系应该是学校管理的首要任务和制度保障。

浅谈基础教育学校内部控制体系的建设

近年来随着教育事业快速发展，国家公共财政的不断完善和义务教育经费保障机制的建立，党和政府把基础教育列入各级财政保障的重中之重，国家财政对教育的投入力度不断加大，保障水平不断提高，财务管理不断规范，人民群众对教育公益服务的需求不断提高，各类基础教育也得到了快速协调发展。因此通过加强各项制度建设来规范学校财务管理行为就变得尤为重要，这其中内部控制体系的建设是重中之重。那么如何安全有效的发挥各类教育资金在基础教育中的作用也成了一项新的课题。尤其是对于一些内部控制相对薄弱的学校，在资金使用和效益上产生了一定的风险，因此有必要采取有效措施在基础教育学校建立健全内部控制体系，加强和提高学校的内部控制能力。

一、基础教育学校内控缺失出现的主要原因和表现形式

随着国家财政体制的转变和政府收支分类改革，基础教育学校已经纳入部门预算的范畴，实行收支两条线管理，加上一些学校实行集中核算或者国库集中支付制度后，学校在财务管理方面过渡依赖财政管理体制；另外由于一些学校的资金使用的自主权降低，片面认为只要符合票据管理的相关规定，而忽视资金使用的合法性、真实性以及有效性，尤其削弱了单位内部控制管理，也造成了教育资金的使用效益不高，甚至出现违法违纪的行为发生。具体表现如下：

（一）基础教育学校领导不重视内控制度建设是造成财务管理水平不高的重要原因之一

学校的领导大多数都具有教师的背景，他们往往精通教学，但是对建立学校的内控制度体系缺乏足够的认识，尤其是对财务管理工作的重要性缺乏清晰的认识。一方面，学校的财务管理工作缺乏独立性，会计人员编制在后勤人员管理体系中，财务人员在工作过程中缺乏独立性，不能给学校的发展提供高质量的服务。另一方面，学校的资产管理职能弱化，造成资产的浪费和流失现象严重，加上学校领导片面认为学校主要任务就是教书育人，出现了学校重视教学管理、忽视财务管理的局面。

（二）预算管理不够科学，缺乏必要的教育成本核算

基础教育学校的主要资金来源是国家财政以及地方政府的经费拨款，每年基本上是按照财政预算定额的方式编制和执行预算，在预算中基本支出人员经费的编制是按照人员工资、和津贴补贴标准编制、公用经费是按照生均公用经费定额标准编制；在项目支出预算编制过程中，由于部分学校缺乏科学有效的定位及长期发展规划，不能根据学校实际发展需求编制符合学校发展目标的项目预算，造成多年重复建设或采购项目过多；另外财务人员由于不能全面了解学校的教学需求或规划，只是为完成预算或多申请资金计划自行编制一些项目预算，出现了年初预算与学校实际情况不符，不能真实反映出学校的实际需求，同时造成部分学校经常调整预算，更难形成对收益和成本核算，缺乏有效的成本效益核算理念。

（三）基础教育学校财务管理制度不能发挥有效作用，财务人员的专业水平有待提高

目前出现学校财务管理问题的大都没有制定健全的财务管理制度，或者制定了制度而未严格执行，因此造成学校的财务管理相当混乱，甚至出现违法违纪的现象。另外由于部分学校财务人员以及资产管理人员的专业水平不高，业务素质不强，不能对学校各项经济业务起到有效的核算和监督的作用，只能进行被动的记账工作，对于违规超标准提高人员经费标准和违规处置固定资产现象发生的时候不能及时制止，财务人员在学校教育教学管理中不能发挥应有的作用，也是造成学校会计基础规范化工作滑坡的一个主要原因。

（四）由于学校缺乏有效的内控体系，学校的资金运行缺乏有效监督

在一些教育腐败案件中，突出的特点，就是学校“内控制度不健全，一支笔现象突出”。学校在一些重大事项上缺乏有效控制，如在招生、招收计划外学生问题、设备采购以及基建维修项目上往往校长一人做说了算，而没有经过集体决策，超越权限的问题时常发生；在一些设备采购和基建维修项目上有意逃避政府采购管理办法，将项目分拆或者化整为零；在资产使用上缺乏有效管理，比如：资产盘盈盘亏数目较大，帐帐、帐实不符，游离在帐外资产数目较大；只注重资产购置不注重管理和使用，造成长期库存积压浪费；有的学校不切合实际一味追求品牌,贪大求洋，攀比思想严重，盲目购置造成设备闲置和浪费现象；为了部门的小利益，想尽办法使一些不合理收支逃避各职能部门的监督，如违规收取捐资助学资金、违规征订教材，设立“小金库”等等。

二、加强基础教育系统内部控制体系的建设的必要性和重要性

2006年，新修订的《义务教育法》进一步明确将义务教育全面纳入公共财政的保障范围；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对教育事业发展和教育投入提出了明确的目标和要求。近期党的十八大报告明确提出,“教育是民族振兴和社会进步的基石”“要坚持教育优先发展”。我国的国家教育经费投入也是连年增长，国家财政性教育经费从2000年的2563亿元增加到2011年的18587亿元，年均增长19.7%。随着国家对基础教育投入的逐年增加，教育资金规模也愈来愈大，科学有效发挥各类教育资金作用，并保证各类教育的健康有序的运行，是教育行政管理部门和学校管理者目前面临的一项重要课题。为落实这一要求，必须进一步完善教育经费投入保障机制，加强经费管理，完善财务制度，强化内部管理，防范财务风险。

2012年11月29日，国家颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，根据该规范有必要对基础教育学校制定相应的内部控制体系和有效的资金运行监管机制，同时也是确保国家的基础教育的健康发展的根本保障。

三、在基础教育学校建立防控有效的内部控制体系思考和探索

在基础教育学校，要建立行之有效的内控体系，形成长效机制，全力保障基础教育的健康发展，主要有以下几方面：

（一）加强基础教育学校的各项制度建设，尤其是财务管理相关制度建设，要强化学校领导对合理使用教育资金安全责任意识

建立健全各种管理制度并增强其可操作性，包括内部、外部的管理机制、监督制约机制等，做到管理上不留空隙，制度上不留空档，操作上有章可循。如财务管理、内部会计管理、内部牵制制度、资产管理、政府采购管理、预算资金执行管理、票据管理制度等等。同时，各单位一定要树立责任意识，认真执行党政主要领导“两个不具体直管”和“末位表态”制度和“三人会签”制度，要把维护财经纪律作为党风廉政建设责任制的一项重要内容加以重点建设，对于重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等问题必须通过集体决策予以审核确定。

（二）加强各类财务业务培训，提高财务管理水平

要对承担财务管理工作和经济责任的领导干部进行培训，尤其是对于分管财务的领导干部进行财会专业知识培训。建立健全内控制度，明确岗位责任，通过采取不相容职务相分离、授权批准、预算控制等一系列内部控制方法，规范单位财务行为，堵塞管理漏洞，防止并及时发现错误及舞弊行为。不断提高管理水平，防止和减少违规现象的发生，保证单位的财务管理健康有序地进行。

（三）加强会计基础规范化工作

基础教育学校必须按照《中小学校财务制度》、《会计基础工作规范化实施细则》的要求进行会计核算和管理。通过强化会计基础规范化工作，提升学校的财务管理水平。要严格按规定设置会计账簿，及时、真实、完整核算单位收支。从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书。借鉴教育资源均衡化中优秀教师合理流动的理念，对于有条件的地区应对学校的财务主管或主管会计实行区域内会计委派或定期轮岗交流制度，以提高整个地区基础教育学校的财务管理水平和会计人员的工作能力。实行对单位内部重要岗位定期轮换制度，单位内部重要部门、重要岗位的人员应定期进行轮岗，并不断对其进行反腐倡廉和世界观、人生观的教育、做到警钟长鸣防微杜渐。以乌鲁木齐市教育局为例， 2001年建立会计核算中心，该中心根据学校（单位）的特点，实行了以会计委派为主、集中核算、局任校管的财务人员三种管理模式，会计人员定期轮岗、定期培训，经过十几年的努力，使整体系统的财务人员管理和业务水平有了较大提高，财务管理水平也有了较大进步。

（四）加强预算管理

预算管理是对规范学校收支行为，加强资金管理，具有基础性、先导性作用。国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和地方各级人民政府依法予以保障。即义务教育学校各项收支全面纳入单位预算，统一核算、统一管理，同时预算体系是由预算编制到预算执行、再到决算。那么预算管理也就覆盖从编制、执行、决算全体系。

编制年度预算时要遵循量入为出、收到平衡、统筹兼顾、保证重点的原则；执行年度预算过程中，要严格执行批准的预算，加强预算执行管理。没有预算的不予列支、严格控制预算的调整。部门预算一经批准下达，即具有法律效力，具有严肃性和约束力，每项开支都应纳入部门预算，必须贯彻“先有预算，后有支出”的原则，一切开支都要控制在核定的预算定额内。强化预算的执行力度，确保各项资金按照预算项目执行。预算终了时要加强分析工作，对预算收入完成情况、支出的合理性、合法性及资金使用的效益进行分析，提出意见和建议，不断改进和完善预算管理。

（五）要加强收费管理及票据管理，堵塞财务漏洞

收费管理和票据管理是财务工作的重要环节之一，管理不善就容易产生漏洞和弊端。因而要坚决纠正擅自设立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围的行为。严格票据的审批、领用、缴销和监督。坚决纠正收费不给票据和票据管理混乱的现象，任何单位不允许使用自购收款收据或串用各种票据。学校各部门之间要共享学生信息，对于学生收费情况以及计划外生情况要信息共享，确保各类学费资金足额收取。

（六）要进一步推行政务公开，加大民主监督力度

学校应建立校委会或行政办公会议制度，对于重大项目支出和大型采购要经领导班子集体研究决定，杜绝临时动议或个别领导决定的行为发生。要把财务监督与推行政务公开相结合，加大干部职工民主监督和举报力度，对于单位财务管理办法要经过干部职工的讨论。把重要的财务收支状况置于群众监督之下，同时加大惩处力度，对于违反财经法律法规的行为从重从严处理。

（七）要定期开展内部绩效考评工作，不断完善单位的内部控制体系

学校要定期对照工作（教学）目标或绩效标准，采用配套的方法，评定教职工的工作任务完成情况，工作职责的履行程度，以及对教师的发展进行内部的绩效考评，以此来逐步完善内部绩效考评制度，使学校的整体工作得到改进与提高。一个学校的组织结构由多个职能部门组成，内控体系的建设必须从系统的观点出发，整体考虑，合理平衡职责权限，设计不同职能部门间的制约条款。规定详尽的业务流程，明确检查核对点及具体要求等，使每一个人明确职责权限和工作流程，严格在授权范围内履行职责，不越权、不渎职，从而使学校经济管理科学有序地进行。

（八）教育行政管理部门要积极开展本系统的学校内部控制体系的指导和督察工作，加强财务收支内部审计、加强行业学校的会计基础规范化检查工作，努力提高教育资金使用效益。

近年来，国家对教育经费的投入逐年增长，在有些地方，由于思想认识不到位、管理基础薄弱、制度执行不严、厉行节约意识不强等原因，教育经费管理方面还存在一些亟待解决的问题。如经费使用不当、冒领和挪用教育经费、浪费现象仍然存在等，这些问题严重影响了学校正常教育教学业务的开展，影响了学校健康发展，损害了广大师生的切身利益。对于这些问题，教育行政管理部门的对学校内部控制体系的指导和督察显得尤为重要，各级行政主管部门针对问题，一方面要严格惩处在内部控制管理中出现问题的相关责任人，严格执法，决不纵容姑息。另一方面在督察指导中发现的问题，跟踪督查、认真进行纠正和整改，同时有针对性地研究采取改进和加强财务管理的措施，并且要狠抓落实，坚决杜绝屡禁不止、屡查屡犯的情况。各基础教育学校之间互相检查交流，以发现问题解决问题为出发点，通过内、外监督全面提高行业的内控体系建立，同时积极配合财政、审计部门的对教育行业开展的教育资金检查和监督，加大对违规违纪人员的惩处力度，通过有效的财务监督为学校的经济活动服务，提高教育教学经济效益。

四、结语

内部控制体系是一项系统工程，内部控制机制的建设需要学校各个部门的全员参与。那么，内部控制体系的建立也将在学校内部管理中发挥重要的作用。总之，只有科学、合理、高效的使用好教育资金，才能实现基础教育的可持续健康发展，才能更好的推动国家教育体制改革。

参 考 文 献

1、《企业内部控制基本规范》. 财会[2008]7号

2、《行政事业单位内部控制规范（试行）》. 财会[2012] 21号