浅谈地税发票管理中的问题和对策

一、目前发票管理中存在的问题。

（一）因税负差异的存在，纳税人以低税率行业应税发票替代高税率行业应税发票，逃避纳税义务。

（二）以“行政事业性收费通用收款收据”、自制收款收据等开具地方税应税项目。

（三）餐饮、住宿发票重复使用。

（四）消费者在个人消费时索取发票的积极性不高。

（五）发票管理力度有待加强。

（六）发票跨区域使用、异地填开情况时有发生。

（七）购买、使用假发票的情况时有发生。

二、加强发票管理的建议。

（一）完善发票领用和缴销管理制度，是加强发票管理的关键环节。

（二）多措并举，提高消费者索取发票的积极性和主动性。

（三）加强部门协作，切实规范发票管理。

（四）强化发票检查，延伸发票管理的广度和深度。

（五）加大发票违法、违章行为的打击力度。

内 容 摘 要

发票是购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中开具、收取的收付款凭证，是经济活动、资金往来和经济纠纷案件的重要证据，是财务收支的法定凭证，也是会计核算的原始凭据。随着社会经济的快速发展、社会主义法制的逐步完善，发票在经济生活和税收征收管理中发挥的作用越来越重要。由于发票管理方面存在的诸多问题，导致国家税费款大量流失、破坏了正常的社会经济秩序，也不利于公平、有序、和谐的税收环境的形成。进一步加强发票管理，成为当前整顿和规范社会主义市场经济秩序，营造公平、有序、和谐的税收环境的一项重要的工作内容。根据多年的实际工作经验，笔者认为应从以下几方面来加强发票的管理...

浅谈地税发票管理中的问题和对策

 

发票是购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中开具、收取的收付款凭证，是经济活动、资金往来和经济纠纷案件的重要证据，是财务收支的法定凭证，也是会计核算的原始凭据。随着社会经济的快速发展、社会主义法制的逐步完善，发票在经济生活和税收征收管理中发挥的作用越来越重要。对税务机关而言，发票是了解单位和个人经营成果，确定其计税营业额和所得额，有效掌握和监控税源的重要凭证。可以说，发票是税款征收和税务稽查的重要依据，是税收征收管理的重要基础。依照《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和有关发票管理办法，对发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销、检查全过程进行组织、协调和监督，是税务机关的重要工作内容，也是规范市场经济秩序和税收秩序、加强财务监督、保护公有财产安全、促进经济健康有序发展的有效手段。

一、目前发票管理中存在的问题。通过对几年来税务稽查案件中发票违章行为和税收征管部门反映的情况进行分析，目前，发票管理中主要存在以下问题：

（一）因税负差异的存在，纳税人以低税率行业应税发票替代高税率行业应税发票，逃避纳税义务。主要表现为：一是以商业销售发票开具建筑安装工程业务。由于地税部门对建安工程的税收征管实行“以票控税”的办法，要求施工单位在工程结算开具建筑安装工程专用发票时，必须以工程总造价按4.8%的综合税率计算缴纳各项税费，这与到国税部门开具商业销售发票应缴增值税3%的税负相比，有较大差距，纳税人为了达到少缴税费的目的，将工程款或部分工程材料价款用商业销售发票向建设单位报账；二是用商业销售发票开具打印、复印等业务。从事打印、复印等业务的纳税人，应按照《中华人民共和国营业税条例》及其实施细则的规定缴纳5%的营业税，同时，还应按照个人所得税相关管理办法缴纳1.5%的个人所得税、按照《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》的规定缴纳营业税额1%-7%的城市维护建设税、根据国务院《征收教育费附加的暂行规定》的规定缴纳营业税额3%的教育费附加，加上云南省人民政府规定征收的地方教育附加，综合税率达7%，这与开具商业销售发票应缴增值税3%的税负相比，差距更大，因此，纳税人将打印、复印业务以“耗材”的名义开具商业发票报账，以达到少缴税费的目的；三是以商业销售发票开具餐饮、住宿等接待费用，从事餐饮、住宿等业务的纳税人应缴税费的综合税率在7%左右，由于税负差距的存在，以商业销售发票开具餐饮、住宿等接待费用的现象也普遍存在；四是以餐饮、其他服务发票开具娱乐业发票。由于娱乐业适用税率较高，综合税率达29.8%，为了减轻纳税负担，规避纳税义务，娱乐业经营者采取虚报经营业务，领购餐饮、其他服务等多种发票，在娱乐业中使用。

（二）以“行政事业性收费通用收款收据”、自制收款收据等开具地方税应税项目。一是行政事业单位收取或支付房屋、土地租金时，向财政部门领取“行政事业性收费通用收款收据”开具应税项目，导致国家税费流失；二是部分有经营性应税项目的事业单位，向财政部门领取“行政事业性收费通用收款收据”，开具应税项目，使应税收入置于税务机关的监控之外，税费难于征收；三是以自制收据开具其他应税项目，由于税务机关对餐饮、住宿等行业实行“以票控税”的管理办法，部分经营者为了少领用发票以规避纳税义务，以自制收据收取费用。

（三）餐饮、住宿发票重复使用。由于税务机关对餐饮、住宿发票的审查仅限于在发票“交旧领新”时就留存的存根联进行常规性检查，部分餐饮、住宿业务经营者以自己或他人外出就餐、住宿取得的发票在本店重复使用，规避纳税义务，扰乱“以票控税”的税收征管模式。

（四）消费者在个人消费时索取发票的积极性不高。纳税人为了少缴税或不缴税的目的，寻找各种借口不开发票。采取借发票已用完领不到或正在去领等理由不开发票、以不要发票可以打折为由使消费者不要发票等，消费者也会为节约时间、减少支出而放弃索要发票。

（五）发票管理力度有待加强。目前，地税系统正在使用的发票有餐饮发票、其他服务业发票、建筑安装专用发票、货物运输专用发票、住宿发票、客运票等等，种类繁多。由于人力不足、财力有限，发票管理还存在着诸多问题，一是对发票管理法规知识的普及不力，宣传的广度、深度都不够。社会大众对发票的合法性、有效性、在社会经济活动中的地位和作用的认识多数停留在简单的需要报账才涉及，仅知道报账要发票，特别是部门领导对发票的认识不到位，对发票在经济活动中的重要性和合法有效性认识几乎为零；二是职能部门联动机制不完善。对经济活动监管的部门较多，但各部门在行使监管职能过程中，基于法律法规的局限性及工作任务等方面的原因，一般只就涉及本部门的职责范围开展工作，对发票这一特殊载体的有效性、合法性审查无从顾及；三是企事业单位财务人员对发票相关知识了解不足，难于对报账的发票进行严格把关。现在的企业大多是私营性质，企业会计人员也是打工者，对企业老板报账的发票真实性、合法有效性不敢进行认真审核。而由于发票相关知识相对不足，对发票的规范性不能做出准确判断，对发票的真假更是难于分辨；四是税务发票管理部门对发票使用情况的审查不严。对发票的监管更多的是停留在对存根联的常规性检查上，对开出发票的比对检查较少，缺乏发票的动态监管。

（六）发票跨区域使用、异地填开情况时有发生。根据《中华人民共和国发票管理办法》和《云南省地方地方税务局发票管理办法》的规定，发票领购者应凭税务登记证或者经办人身份证明、单位领购申请及财务印章到主管税务机关办理发票领购手续方可领购发票，跨地区填开发票的，须经经营地税务机关认可。但目前的实际情况是跨地区填开发票的纳税人根本不到经营地税务机关进行申报登记，更谈不上由经营地税务机关认可。

（七）购买、使用假发票的情况时有发生。由于利益机制的推动，假发票的魅影在市场上若隐若现。2010年，我们在所得税汇算稽查中，发现某企业列支招待费的餐饮发票虽然各种章戳齐全，票面也与正常发票极其相似，但水印不正常，疑似假发票，我们及时对出票单位进行了突击检查，查出假发票6000多份，金额达300多万元。之后，又对部分餐饮店进行了突击检查，查获假发票200多份，涉及3户纳税户。在这起案件中查获的假发票相似度极高，并且开票单位、税务机关征管用章等都齐全，一般消费者很难分辨。可见，制假者的制假水平、技术含量已相当了得。

二、加强发票管理的建议。发票管理是税收管理的重要组成部分，是税务部门有效掌握税源和监控税源的基础性工作和有效措施，也是进行经济监督的有效手段。由于发票管理方面存在的诸多问题，导致国家税费款大量流失、经济业务失真，甚至是贪污公款，侵吞国有资产，私设小金库（用虚假发票在账内列支，套出资金随意使用）等违法犯罪行为的发生，破坏了正常的社会经济秩序，既不利于公平、有序、和谐的税收经济环境的形成，也给会计从业人员带来了极大的法律风险。进一步加强发票管理，成为当前整顿和规范社会主义市场经济秩序，营造公平、有序、和谐的税收经济环境的一项重要的工作内容。根据多年的实际工作经验，笔者认为应从以下几方面来加强发票的管理：

（一）完善发票领用和缴销管理制度，是加强发票管理的关键环节。一是把好发票领购关。根据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。”为了防止冒领、代领，特别是享受税收优惠政策的单位和个人虚报多领发票等现象的发生，在领购发票时，要求领票人必须身份证明、发票领购簿、发票专用章三者齐全，方可在限额内申领发票，并执行好“验旧购新”的发票管理制度；二是要求用票单位开具的发票必须印章齐全，方便受票单位和个人辨别发票的合法性。一方面，发售发票的税务机关必须在发票上加盖印章；另一方面，在发票发售时，要求领票人当场加盖发票专用章，并且发票专用章应包含纳税人名称、地址、行业等信息；三是认真核实发票领购人所从事的行业，确定适用发票的种类。目前，发票发售人员只凭税务登记证记载的内容来判断领票人所从事的行业，办理税务登记的人员仅凭营业执照记载的内容来判断办证人的经营内容而缺少实地调查了解。这样就为纳税人虚报经营业务，领用多种发票、以低税负行业适用发票开具高税负业务提供了机会。因此，税收管理员应当对新登记纳税人的详细经营情况认真落实，掌握第一手资料，为后续税收征管活动奠定坚实的基础；四是严格审查发票填开质量。在缴销发票时，对已填开发票的开具质量要严格审查，对填开内容不齐全、超范围填开、单联填开、不按顺序填开等违法违规行为应依法进行处罚，直至取消其用票资格。

（二）多措并举，提高消费者索取发票的积极性和主动性。要实现“以票控税”的目的，让每个消费者都按规定足额索取发票是关键。 因此，税务机关要采取多种形式加大发票相关政策和知识的宣传力度，让每个消费者认识到索要发票是一种维护国家税收利益和经济秩序的行为，索要发票既是消费者的权利，也是一种义务，提高消费者索要发票的主动性；要增强有奖发票布奖的科学性、合理性，在科学合理的基础上使发票中奖率最大化，同时，可对发票的票面设计进行改进，将发票金额与所含税费金额等信息在发票上进行标注，使消费者对自己每次消费行为为国家财政的贡献金额一目了然，增强消费者为国家财政做贡献的自豪感、依法纳税的光荣感，提高消费者索要发票的积极性。

（三）加强部门协作，切实规范发票管理。发票管理是一个宽泛的概念，涉及发票的印制、领购、开具、取得、缴销、违章处理等多个环节，仅靠税务部门一家管理是远远不够的，还需要公安、工商、审计、纪检等部门的协作配合。一是国、地税要加强沟通协调，进一步明确各类发票的使用范围，堵住纳税人为减轻税负而混开发票的缺口；二是与工商、公安部门密切联系，共同打击倒买倒卖发票、制售假票等违法犯罪行为；三是与审计、纪检部门协调配合，发挥各部门的职能作用，加强对各单位发票使用情况的审计监督，对未按规定取得发票和不合法发票所支付的款项应视为违规支出，依照财务管理规定进行处理，从而管住发票流通的最后一道关口；四是加强与财政部门沟通，充分发挥财政部门的职能，监督各类行政机关、社会团体和企业事业单位，严格执行财务会计制度，杜绝取得不合规定的发票。同时，加强行政事业性收款收据的管理，防止这类收据的流失和不符合财政票据管理规定的行为出现，划分应税项目与非应税项目的界限，杜绝“行政事业性收费通用收款收据”在涉税项目中使用；五是要强化对财务人员的培训。一方面要加强发票相关知识的培训，提高企事业单位财务人员对发票使用范围、填开要求的认识以及发票真伪的辨别能力；一方面要加强法律法规知识和财务会计制度的培训，提高财务人员对发票的合法性、有效性、在社会经济活动中的地位和作用的认识，使财务人员充分认识到发票审核把关既是财务会计制度的要求，也是厘清经济责任、防范法律风险的重要手段，增强财务人员认真审核报账发票的自觉性和主动性。

（四）强化发票检查，延伸发票管理的广度和深度。发票违法、违章行为往往具有突发性、隐蔽性，只有加强对用票人发票领、用、存情况的日常检查、巡视，才能有效减少用票单位和个人乱开、混开发票行为的发生。同时，要将发票管理向受票单位延伸。可以说，有些发票违法、违章行为是消费者逼出来的。按照市场经济没有需求就没有供给的理论，如果受票单位不提出相应的需求，就没有各类违规发票的供给。比如由于各单位、各部门严格限制娱乐性消费支出，为了达到公款消费、应付相关部门检查的目的，消费者要求娱乐业经营户提供餐饮、住宿等发票。因此，对接受发票的单位进行检查十分必要。通过对受票单位发票使用情况的检查，将发票联与记账联、存根联之间相互比对，一看开票金额，是否存在大头小尾、单联填开等行为；二看开票内容，发票开具内容与实际发生的支出内容、性质是否相符，有无混开发票的行为；三看发票的来源，核实有无发票异地填开、跨区域使用发票的情况。

（五）加大发票违法行为的打击力度。发票违法行为频繁发生、屡禁不止的原因，一方面是管理存在漏洞，另一个深层次的原因是违法成本不高。因此，应从法律法规的规定入手，加大发票违法、违章行为的打击力度，大幅提高其违法成本，使其不敢违法、不愿违法。自2011年2月1日新的《中华人民共和国发票管理办法》正式实施后，对发票违法行为的处罚额度有所提高。但是，要加大发票违法行为的打击力度，提高发票使用人对发票管理法规的遵从度，充分发挥发票对加强税收征管、规范财务核算，保护消费者合法权益、维护社会主义市场经济秩序，推进公平、有序、和谐的税收环境、和谐社会建设的职能作用，还必须做好以下两几点：一是加大新《中华人民共和国发票管理办法》的宣传力度。地税部门历来重视税收政策法规的宣传，但《中华人民共和国发票管理办法》修订前后变动较大，这就需要税务机关进行广泛、深入、持久地宣传，让广大群众熟知发票管理规定、发票违法行为带来的后果等知识，提高遵守发票管理法规的自觉性；二是不断提高税务人员依法行政的能力和自觉性。新修订的《中华人民共和国发票管理办法》对发票违法行为的罚款有“1万元以下”、“1万元以上3万元以下”、“1万元以上5万元以下”、“5万元以下”、“5万元以上50万元以下”等几种，处罚自由度较大，增加了执法的随意性。这就要求税务人员加强自我约束，不断提高综合分析判断的能力，坚持公平、公开、公正和过罚相当的原则，秉公处理发票违法行为。

参 考 文 献