中国食品安全的监管体制构建--以食用油安全事件为例

中国食品安全的监管体制构建--以食用油安全事件为例
[摘要] 自我国从2009年颁布了《食品安全法》后，我国食品安全有了很大的提高。但是基于各种原因，在实际操作过程中出现了很多问题。此次根据社会上出现的各种问题，联系食品安全法，着重分析中国食品安全的监管体制现状和存在的问题，同时提出比较完善的建议。
[关键词]  食品安全 食品监管体制 《食品安全法》

 《食品安全法》主要是对中国现在食品的安全制定法规。本文从《食品安全法》的安全体制构建的角度，根据社会上实际操作中出现的问题，并以食用油安全事件为例，对现行的中国食品安全监管体制进行分析和讨论。　　一、中国食品安全的现状
近些年来，随着社会的进步，人们生活水平的提高，对食品的质量的越来越重视。但是从2008年6月的三鹿奶粉开始，继而曝光出大部分奶制品企业的产品含有三氯氢胺，再到2011年9月曝光的地沟油事件，引发了人们对食品安全担忧。这些仅仅是被社会媒体、相关监督部门曝光的安全事件，未曝光的食品安全问题可能还会更多。由曝光的各种食品安全事件，暴露出了中国食品安全的监管体制的诸多问题，食品安全体制的构建，也入人们的视线。
二、中国现行的食品安全监管体制
1、监管体制的现状
我国在2009年6月1日我国正式颁布的《食品安全法》里面重新梳理了中国现在的食品安全监管体制结构。确定了我国食品监管机构对食品安全的分工负责与统一协调相结合的监管体制。
监管机构的主体主要是由政府和政府所属的各部门，这里的政府包括中央、省、地、市级县政府。中央一级的食品安全监管工作由国务院食品安全委员会、国务院卫生行政部门、国务院质量监督部门、国务院工商行政管理部门、国家食品药品监督管理部门等机构负责；另外，食用农产品的质量安全管理由国务院农业行政部门负责。这些部门向国务院汇报工作，对下则各成监督体系，在省、地、市、县各自存在着很多的不完善、不健全之处等原因，我国从中央到地方包括法律、地方性法规、规章制度等食品安全监管规范体系在综合协调性上还需加强。
2、监管中出现的问题
   （1）监管中存在交叉管理和真空管理
在《食品安全法》中，体现了我国现行的监管体系是各部门分段管理，即按照每一个监管环节，由一个部门专门进行监管。但是由于社会上农业、卫生、环保、质检、医药等多个部门的监管范围均涉及到生成、加工、流通、销售诸多环节。如果有某个监督部门在某个环节监督不力，会造成这个环节都会出现问题。同时这种分段式管理，在实际监管时也会出现交叉管理，浪费了管理资源。而且对于现在社会上出现的一些食品安全问题，并不只属于生产、流通、消费具体那个环节，这样造成每个部门都认为不属于自己的管理范畴，而不去监管。
例如：关于地沟油的治理，人民网曾报道，据当时联合执法的工作人员称，在治理时，泔水归卫生部门管，下水道归环保部门管，营业执照归工商部门管，多口管理，打击反而不力，这是因为没有一部能打到“要害”的法律法规。所以，本来监管难度就很大，很多部门都不愿意管，加之监管责任不好确认，造成责任互相推诿，难以取缔。
   （2）违法成本低商家屡禁不止
在新实施的 《食品安全法》 中增加消费者的索赔数额。根据食品安全法第九十六条规定，”生产不符合视频安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。这虽然比之前的 《消费者权益保护法》 增加了不少的索赔倍数，但是对于消费者来说，就算索赔10倍金额的话，也大多在100元左右。同时对于使用违法手段，生产经营的食品安全的责任主体，在 《食品安全法》 中规定，除没用于违法经营的设备，还根据违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证。
但是在新《食品安全法》规定以来，被吊销生产许可证处罚的企业少之又少。对于使用违法手段获得巨大利润的商家、企业来说，罚款处罚显得殊微不足道。
例如：在2012年8月28日全国首例特大食品安全问题案件：地沟油案审理中，曝光的健康元河南焦作子公司用地沟油制药并销售流入市场。据公安机关侦察，健康元子公司为节省成本，用远低于豆油的价格收购地沟油用以替代原先的豆油。从2010年开始疯狂采购采购1.45亿地沟油用于制药。当年，焦作健康元实现销售收入9.41亿元，实现净利润约为3.39亿元；健康元实现营业收入44.73亿元，实现归属于上市公司股东的净利润7.4亿元。焦作健康元当年净利润占健康元净利的近一半，7-ACA营业利润率也同比增加17.8个百分点至43.34%。
据中国食品科技网报道，有专家称，地沟油交易一年利润可达20亿元。如果将地沟油当作食用油利润非常巨大：餐厨废油每吨成本大约1000元，每吨废油能够提取0.8吨食用油，加工环节的成本仅300多元，而现在市场食用油的价格每吨超过6000元，按市价打对折售出，一吨的利润接近2000元，利润率接近百分之两百。
所以相对于购买、使用地沟油的制药企业或餐饮业来说，会节省很大成本，从而变向提高利润空间，坑害消费者。所以在监督部门对其处罚后，在巨大的利益驱动下，依然继续生产、使用。造成的结果依然是你罚你的我生产我的，无法从根本上解决问题，继续危害社会。
   （3）小作坊数量庞大，卫生条件差
在中国食品生产加工企业共有几十万家之多，但是80%都是10人以下的小作坊。但这还只是注册的单位，没有牌照的小摊小贩大街上随处可见，还有很多地下工厂。同时众多的小作坊都存在于城乡结合部、村镇、偏远地区，而且当地老百姓生活所需的大部分商品都是来自于这些小作坊，所以单单只是对这些小作坊采取取缔的方式，是解决不了最终问题的。
燕赵都市报记者采访承德县质量技术监督局的工作人员李维清时说，食品小作坊普遍存在规模小、设备设施落后、随意添加添加剂、卫生差、不具备产品检测能力、布局散乱和政策真空、监管不力的现状。“一两个人，一两台机器、设备，几袋原辅料，一两间屋子，就能做出供消费者食用的传统或风味食品。” 目前，食品小作坊都存在脏、乱、差的共病。“人员卫生、环境卫生、生产环节卫生及原辅料库的卫生等都无从保障食品质量安全。”因受人员、文化、历史传承、企业规模等因素制约，几乎所有食品小作坊都不具备产品检验能力。
所以，在面对如此大量的小作坊式的生产企业面前，监管部门的工作压力大。而且由于小作生产方式的特点，如果小商贩从事不法经营，比如炼制地沟油等违法经营，在利益的驱动下，一般在监管部门查处、取缔后，很快又能在另外一个地方又重新另起炉灶，从事生产，很难彻底拔除。
三、监管体制的完善
1、统一协调监管部门，明确监管责任
 食品安全监督机制，应该采用多部门协调管理模式。由监管部门牵头，将原来涉及食品安全的部门全部统一协调。这样，出现食品安全事件后，能尽快将责任落实到具体某个具体的监督部门处理，实现多部门联合执法，从源头上落实执法力度。
 例如：上海食品安全监管十大案例之一，即是采用多部门协调处理监管方式。首先对小作坊和食品摊贩等涉及多环节、跨部门监管的问题进行梳理和明确，建立市区两级食品安全委员会。其次，明确各个部门的监管责任，从作坊摊贩从原料采购到销售的每个环节，都有监管部门“对号入座”进行监管，消除食品安全监管的“缝隙”。在市食品安全办协调下，市公安局同多部门建立情况通报、联合执法、快速检测等协作机制。之间部门提高行业准入门槛，提高生产企业安全控制等级，半年内注销563张食品生产许可证，关停、逼退达不到要求的食品生产企业331家。工商部门则引导全市822户散装油经营户主动调整业态，目前全市散装油销售已基本杜绝。
2、明正典刑对不法企业加大处罚力度
 由于同过生产、使用地沟油，能大大缩减商家、企业成本，谋取高额利润。仅仅通过新《食品安全法》对其进行处罚，是无法从根本上解决他们制造、使用地沟油等危害社会。
 我们可以参照其他国家相应的案例。比如美国，它有专门针对这种情况的处罚法律，称为惩罚性损害赔偿，或称为报复性的赔偿。判定的损害赔偿金不仅是对原告人的补偿，而且也是对故意加害人的惩罚。所以在美国，如果生产企业遭到消费者的起诉，法庭会判处上亿元的惩罚性罚款，一些企业甚至可能会被迫倒闭，所以企业害怕违法的巨大代价，就会自觉加强自律。
 例如1972年，美国福特汽车的天价索赔案，理查德·格林萧乘坐邻居驾驶的一辆福特牌汽车回家，后被追尾后爆炸，查德·格林萧严重烧伤面积达90%。当时福特汽车公司已经发现此款汽车有安全隐患，但是后来经过计算，如果修复此隐患需要花费1亿3,750万美元，但是在不安装附加安全设施的情况下，可能的最大支出仅为4,953万美元。所以就未修复此隐患。之后，理查德·格林萧的陪审团提出了1.25亿美元的惩罚性赔偿。使福特汽车为当初的决定付出了相当大的代价。
 所以应当违法经营的企业，比如生产、使用地沟油的制药、餐饮等违法企业加大处罚力度。让企业对其投机行为付出惨痛代价，同时在社会上产生强大的威慑力，使其它企业不敢越雷池一步。
3、对小作坊管理与监督相结合
   （1）小作坊的管理
 将监管范围内小作坊逐一排查并登记，对每个小作坊的情况详细备案，例如：产品生产情况、生产设备、检验设备等详细，实现动态管理。并设置整改目标，进行整顿。对生产条件及工艺通过帮扶有望达标的小作坊，帮助其改造生产工艺，不断完善并提高食品质量，帮助其获取食品生产许可证。对于那些条件差，设备、工艺落后，卫生条件不达标，很难达到食品质量安全市场准入要求的小作坊，要坚决予以取缔。
   （2）小作坊的监督
 根据小作坊所属的行业的特点，突出重点，进行监督。例如：对于制作早餐油条、炸糕之类的小作坊加强对地沟油的监管，对于制作熟食类的小作坊重点加强对食品原材料的监管。
 规范营业执照的办理流程，按照“证照分离、先证后照”的原则，对从是食品生产的小作坊，必须先取得质检部门核发的《食品准许生产正》和从业人员《健康证》后，才能办理工商注册登记，在具备规定的经营条件后，才能从事经营活动。
 加大对不法商贩的监督，除传统监督渠道获取信息外，还要注重从多种渠道获取信息，例如：新闻、网络、举报电话等方式相结合。
 例如：2012年沈阳市建立打击地沟油举报有奖的制度。有关部门还将公布取得废弃油脂和餐厨废弃物收运、处置以及 “地沟油”综合利用定点资质的企业名单，以便社会监督。同时，将沈阳市地沟油的生产链条从餐厨废弃物的收集、运输、处理，到生产加工地沟油，再到油品的销售、使用，明确每个环节的监管部门，沈阳市食安办等12个部门，全面监管。全面打击制、售、使用“地沟油”，让“地沟油”无处藏身。
 只有将政府监管与企业自律、社会监督有机结合，才能推进社会监督体制的构建，健全社会食品安全的体系。