关于学校管理权的理论思考(二)

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在政府与学校之权力划分上的权力收放，其核心是利益争夺，但后果却关乎教育改革之成败，不可等闲视之，不可漠然处之。而如何成功的解决这个问题，却正是本文所要认真讨论的话题。我认为要处理好管理中的各种问题，必须处理好政府与学校之间的权力分配关系及学校权力之监督问题，具体讲有以下几个方面：
第一，从理论上厘清是非观念，把权与利剥离，而与贡献高低和责任大小统一。“有了权就有了一切。”是林彪出于攫取最高权力之需要而对中国几千年封建集权专制制度的“精辟”总结。汉高祖刘邦本是乡间的市井无赖，常受父母责骂，说他的日子过的不如老二好。他取得天下后，讥问父母：“吾孰与仲大？”意思是“我与老二，哪个人的家业大？”这些话，骨子里面就是：权力意味利益、代表利益。所以，人人拼死争权。李瑞环同志指出：改革就是利益关系的调整，开放就是对异质文明的吸收。我认为，邓小平同志说的吸收全人类一切有用的东西为我所用，就包括对异质文化，特别是西方权力文化的吸收。西方社会自孟德斯鸠、伏尔泰，特别是美国《独立宣言》发表以后，就把权力与利益脱钩，而把责任和贡献统一。美国总统的权力很大，但待遇却不高，工资还没有大学教授高。“微薄”的工资是对他的责任与贡献的补偿。但这与一个有知识产权如著作权的教师相比，要小得多。深受西方文化浸润的清华大学校长、大教育家梅贻琦认为，校长的职责不是当官管人，而是给教授上课端凳子。这与邓小平同志管理就是服务的思想基本一致。胡锦涛同志3月4日在提出“八荣八耻”讲话中，先对权力就是服务而不是争利做了充分的阐述，然后才提出著名的“八荣八耻”观。权与利分离，权与服务统一，立党为公，执政为民，是我们党一贯的宗旨。改革既然是利益分配关系的重要调整，就一定要体现权力就是服务，而不是攫钱，将权与利脱节、剥离，而与“服务质量”统一，这样围绕在政府与学校之间的权力收放之扯皮现象以及由此而来的消极效应就会容易解决。权与利之统一，是放权与收权矛盾的死结。也是解决这个问题的突破口，可是要做到这一点谈何容易，领导坐的车，使用的手机，住的宾馆，都有严格的区别，连几岁的孩子都知道正校长坐啥车，副校长坐啥车。而老百姓眼中，政府就是权力，权力就是利益。下面各个学校，校长权与利之大小，先得看你的学校的级别。这种积习，来历既久，根治不易。
第二，深化办学体制改革，这是当务之急，也是《中国教育改革和发展纲要》在十多年前就明确提出来的。控制论认为，结构决定功能。例如美国，公有制学校一律免费，上学者全是普通人民子弟；私立学校一律高收费，虽是义务教育阶段，但家长缴费与学校收费，对私立学校而言，是十分正常的。这样，国家对基础教育的拨款是个定额，私立学校省下的教育经费就自动流向公立学校。学校经费充分，客观上也不易使学校胡乱收费了，更重要的是，不管是公立还是私立，教育经费的争取与收取，是以你的学校的办学质量与社会信誉等级来争得的。学校教育质量高，社会信誉高，自然就吸引更高的政府拨款与学生学费。那么学校教育质量与社会信誉从何而来？主要来自两个方面：督学（专家）评价与学生家长（社会）评价两个方面。督学工作，像法院审判一样，独立行使，甚至教育行政机构也得受督学评估。社会评价则形成投诉机制与家长委员会评价制度，其工作也是独立的。反观我国，一切都是政府说了算，督学只是走形式，根本不能独立行权，更不能监督政府。这就客观上助长了学校媚上唯上之风气。这种体制之弊，主要在政府集权，在于教育机构单一，在于监督职能不能独立行使权力。
在我们宝鸡市，民办学校，管理干部与普通教师是1：15，师生比是1：25；公办学校却是：管民比为8：1，师生比是1：3，这是多大的反差呀。公办学校，人人争官、封官许愿是校长的“管理手段”，以此笼络人心，有时也是迫不得已，上级往下压，往来派，你能不接受么？而民办学校却是校长一人说了算，不存在跑官、要官、封官、派官等事。公办学校中，只要“上层路线”走得好，境遇就会大为不同。所以说，体制改革是处理好政府与学校分权问题的又一关键。民营学校与政府就没有多大的权力分划，公办学校却斩不断、理还乱，分分划划，当断不断，难以决断。另外，不能独立行使学校评价，确定学校利益大小及教育资源分配也是教育结构不合理的又一方面。在私立学校，教师敬业乐群，工作责任心强。为什么，如果他不这么做，校长会炒他鱿鱼，这与美国人人可以骂总统，谁也不敢骂老板是一样的。校长为什么对教师这么“苛刻”？因为校长要考虑自己学校的“生死存亡”。而公立学校则相反，教师工资是国家发，不是校长说了算，校长对教师驾驭能力就相对弱一些。况且校长也没有必要去因工作问题过分碰硬，去得罪教师。反正学校也不是我校长的，我不必考虑学校生死存亡，这是上级考虑的。
第三，依法治教，而不是以政策治教。政策简单讲，就是“政治策略”，是由政府官员制定的，具有权宜之计的策略或手段，因人而异，人亡政息，此一时，彼一时，弹性很大。我们国家在政府与学校权力划分上反反复复，纠缠不清，与经常性的政策指导不无关系。今日放，明日收，全因政府官员个人决定。但法制社会就不会是这样，法律具有刚性、稳定性特点，它不会因人而异，也不会因时而异，具有权威的不可变通的特点。什么人上台执政，不管其个人风格变化多大，都得在法律所允许的自由空间内发挥，不能有越权藐法的事。我们应该把政府职责、权力、利益与学校职责、权力、利益用法律划分得清清楚楚，让人人心知肚明，心中有数，特别是政府，要带头守法，才能处理好政府与学校的权力之争。目前的问题是政府权力过于集中，把本应已经由法律规定的权力仍然没有划分给学校。例如校长负责制，其实是校长“管理”制、看守制，为什么？校长没有人事权，想要的教师要不来，不想要的教师辞不掉。职称评定、工资高低，校长无权定夺，，甚至连说话机会都没有，怎么“负责”呢？“负责”什么呢？就是校长本人的任免去留，还不是主管上级的一句话？有政策没法律或有法不依、执法不严、违法不究，校长奈何政府不得，只好忍气吞气，唯政府之马首是瞻了。当然，政府也有自己的苦衷，那就是不敢放权，这不单纯是自己利益受损，还有一层，就是担心一放就乱，哪怕一收就死，不敢一放就乱。乱收费，乱进人，乱建设，反正校长一枝笔，于是问题丛生。所以政府宁可违法揽权，决不轻易放权，这都是法制不健全的结果。
第四，政府必须向学校放权，但不是向校长个人放权。校长是学校的法人代表，不是学校本身。之所以会出现政府揽权不放与不放就死、一放就乱的根本原因之一，就是政府放权的对象是校长，而不是学校。校长的管理对象首先是教师，校长无权，管不住教师；但校长一旦有权，又实行一言堂、搞独裁或腐败。关键是校长只对上负责，不对下负责。校长不受教师的监督，在校长去留升迁问题上，教师没有发言权。没有权力制衡机制，就在一定范围内一定程度上成为独裁，导致腐败。监督校长的直接而有效的形式，就是实行教师民主参与管理，实行校政公开。在校长升迁去留问题上，让教师有发言权。如果校长的直接利益掌握在教师手中，校长处于教师的监控中，校长才会有敬畏意识与服务意识。目前的情况远远不是这样，校长升迁去留，工作评价好坏，完全由上级说了算，这就造成教师怕校长，校长怕上级的局面。教师偶尔斗胆揭发校长的不当行为，弄不好会使自己遭殃。民主的高素质的校长会采取理性态度，正确对待；专制的低素质的校长还会挟私打击，威胁教师，关键是教师对学校事务没有发言权。这样的政府放权，确实不如不放。政府放权，就要放彻底，放到教师层次，调动广大教师工作的积极性、主动性、创造性，才是提高教育质量，降低教育成本，节约教育资源的长久之计。
在我上中学时就听老师讲“小孩子都是天生的哲学家”，直到上专科时从教科书上读到这句话，却总不能很好的理解。直到我当了近十年教师而刻意学习管理学时，想起自己幼年时的发问与“管理”体验，我对这句话才有了理解。孩子们所提出的问题往往是人生大问题。例如管理就是多数人听一个人说话，为什么说要听他说话这就涉及到“权力”——这个管理的核心。没有权力就没有管理，就是无政府状态。所以必须让一切处于管理位置上的人拥有足够权力，而怎样让拥有说话权的人不胡说、不腐败，又得对他进行约束制衡。制衡的力量来授予其权力的一方与接受其管理的一方，而以后者更直接有效。无权不能进行管理，有权不受监督又易生腐败。政府要放权给学校，让校长有足够的管理权，让教师有足够的监督权。既防止了政府腐败与瞎指挥、低效率，又提高了教育效益，节约了管理成本，防止了教育腐败。这与我的青少年时期的管理体验并无二致。
总而言之，权力就是管理，没有权力，就无法管理。而管理首先是一种服务，根据你的服务质量决定应得利益大小而不是用权力去寻租。权力必须受到监督，这种监督必须来自学校内部。使校长和教师之间双向互动，校长拥有人事权、行政权、财务权，而教师拥有评议权、知情权、监督权。变校长对上级负责为对学校负责。我国目前的情况是在教育系统内，政府权力过于集中。正如邓小平同志所讲，管了许多管不了，也管不好的事情。学校没有权力，广大教师的工作积极性受抑，他们只有工作的义务，没有参与学校管理的权力，在自己的工作范围内，自己也不能做主，严重挫伤了教师的主人翁心态，他们处于受抑地位，于是就有消极怠工之事发生，或者采取旁观心态去应付。所以，政府要大胆放权，而且一放到底，放到最基层的教师层次，才能把学校教育工作做好。当然校长也有校长的难处，权力不到位，特别是人事权不到位，在教师去留、升迁、待遇上，自己没有发言权，教师“不怕”校长，又如何管好教师呢？所以，政府要将学校管理权下放给学校，属于校长的给校长，属于教师的给教师。用一句西方的格言说：“把上帝的归上帝，把恺撒的归恺撒。”校长有权管理，有权服务，但却无权腐败，无权寻租，因为教师有权监督，有权评议。双向互动，相得益彰，学校管理就步入良性轨道。目前的死结是政府集权，把属于校长的权力没给予校长，把属于教师的权力没给予教师，这才造成学校管理的被动局面，甚至是某种程度上的“无政府”状态。对此，我发表个人的一孔之见，抛砖引玉，就教于方家。

参考文献
1 《中国教育改革和发展纲要》
2 周三多：《学校管理学》，中国教育出版社，1999年，第二版
3 陈孝彬：《教育管理学》，北京师范大学出版社，2003．8，修订版
4 陈琦：《教育心理学》，高等教育出版社，2001年6月，第一版
5 成有信：《教育学原理》，广东高等教育出版社，1999．8
6 蔡永红：《管理心理学》

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