论校本管理对我国学校管理体制改革的启示

论校本管理对我国学校管理体制改革的启示

 二十世纪六七十年代在澳大利亚兴起，继而迅速传播的校本管理是西方国家教育改革运动中出现的一种新的教育管理模式，是许多国家和地区重建公立教育系统和学校管理改革的基本思路，在国外教育管理领域非常有影响。校本管理是指以学校为本位的管理，是学校组织有相当大的办学自主权，并根据学校本身的特性和需要，充分开发和利用教育资源，进行有效的教育教学活动的管理。
 二十多年来，国外一些学校实践着这种新的管理理念，取得了较好的成效，校本管理的理论也得到较大发展，不断走向成熟。校本管理的基本理念是：（1）学校是办学的主体，有关学校办学的决策权应下放给学校；（2）学校管理目标和任务是根据学校自身的特点和需要来确定的，而不是上级或外部强加的；（3）学校成员参与决策和管理是有效地实现学校目标的基本途径，建立由校长、教师、学生家长和学生、社区成员组成的参与管理的决策组织；（4）学校决策者对自己的决策及其执行负责任。目前，校本管理正在成为学校管理改革的一个世界性热点，本文想就校本管理对我国学校管理体制改革的启示谈几点看法。
 一、注重以学校为主体的校本管理是我国未来学校管理的发展趋势
 当今时代是社会变革的时代，是科学技术猛进，知识经济已显端倪，国力竞争日趋激烈的时代。经济全球化的发展使国际间的竞争更加激烈，对教育和人才质量提出更高的要求。人们寄希望于教育，教育民主化已成为时代的主流。教育的民主化主要是指教育机会均等，教育要为所有的社会成员提供平等的教育权利，但教育民主化不是简单意义上的绝对均衡，虽然它首先要求使社会所有成员享受教育机会均等和教育普及.教育民主化包括两个方面：一是指尽可能多地扩大教育机会，让尽可能多的社会成员接受尽可能多的教育；二是要力争实现优质教育机会平等，即让更多的人接受更好的教育。
 世界各国在推进本国的教育民主化进程中，都注意到了这一点，他们不仅从扩大办学规模上满足民众对教育的需求，而且越来越重视通过改革学校教育，实施个性化教育以提高教育教学的质量来达到民众享有平等教育的要求。提高学校教育质量是十几年来很多国家，尤其是发达国家教育改革的核心内容，而学校管理的体制与水平和学校教育质量紧密相关，改革学校管理体制，提高管理水平就成为各国教改中的热点问题。虽然学校管理遵循一般管理的客观规律，尤其因与政府部门、事业单位等的管理有共同之处，而在实践中吸取了它们的管理经验和方法，但学校管理仍有它相对独立的一面，具有自身独特的管理内容、对象以及独特的管理策略、方法及运行机制。据此，政府推行以学校为中心的管理，将教育的责任与权力转移到学校层面，合理的分配和管理学校资源，从而使每所学校拥有自由度和灵活性，是必然的趋势；
 另一方面，学校与学校之间是有差异的，每所学校都有自己存在的方式，而且都要选择或创造一个适合自身生存和发展的有个性的环境，以求得在社会生存与发展中的竞争力，这就意味着学校应有自己的特色。办出学校特色，体现了学校办学个性化的教育思想和办学理念。个性化是教育民主化趋势的内在需求，它包含两层含义：一是强调尊重学生的个性和发展学生的个性，培养具有鲜明的个性，善于独立思考，有主见、有韧性、有活力的人；二是对教育机构，尤其是学校来说，则要求灵活、独立发挥各自的优势，办出各自的特色，而不是要求一个模式，千篇一律。学校在办学的过程中只有追求自己的个性，才可能把对富有个性的教师队伍的创建和具有鲜明个性的学生的培养落在实处，从而逐步形成自己独特的、先进的、科学的、稳定的一面， 赢得广大民众的信赖和支持，提升学校在教育市场上的竞争能力和生存能力。
 因此，目前国外学校管理正在逐步减弱对教育行政的依附程度，越来越突出自身的独立自主性，其表现就是教育行政当局逐渐放活对学校的直接控制，变指令性管理为指导性管理，逐步向学校放权，实施以学校为本的校本管理，无论从管理人员、教员的聘用到课程的安排、教材的选定，还是从行政管理对外合作都充分体现了学校管理的独立自主性。
 我国加入世贸组织后，国外办学主体将以各种形式参与中国办学，使办学主体多样化，教育体制结构多元化。这一方面为我国学校办学体制和管理体制改革注入了活力，另一方面也使我国现有学校生存发展空间面临威胁。
 社会变革，经济全球化趋势，迫使我们的学校教育要重新审视自己生存发展的策略和走向。为了适应社会主义现代化建设的要求，为了培养多层次、多规格人才，创建个性化的特色学校已十分尖锐地摆在我们面前。然而现行的教育管理体制使我们的学校难以应对这样的挑战：从上个世纪八十年代中期以来，我国在学校管理体制改革中推行了校长负责制。校长负责制的实行克服了以往校内领导体制的诸多弊端，而且扩大了学校的办学自主权。但随着实践的不断深入，校长负责制陷入了困境：“学校的管理权力主要掌握在教育行政部门的手中，他们不仅拥有很大程度上的教育政策的制定权，而且还拥有诸如课程，教学和财务等学校层面上的常规管理的权力，这样导致管理的权限不但高度集中，而且科层化，官僚化，学校制度变得异常庞大，使得学校面对变化的外在形势和要求，缺乏一种应变能力和创新能力”；
 另一方面，则缺乏对学校的社会管理和有效的自我监督机制，很难防止“一长制”蜕变为“家长制”。在我国加入WTO后，我国政府的行政职能将在“小政府，大服务”的理念下进行设计，在教育方面将“进一步转变政府职能，着重创造有利于教育发展的政策环境和体制基础。”教育宏观管理体制的转型和学校内部管理体制的实践迫切呼唤在这两者之间找到一个切入点，校本管理在一定程度上适应了现实的这种需要。校本管理并不是对原有管理体制的完全否定，而是在继承原有有效管理体制和管理经验的基础上，更强调用“以学校为本”的基本理念来组织本校的管理资源，遵循学校管理的特有规律，由学校根据自身的实际情况进行自我管理，以实现学校资源利用的效益最大化和学校管理绩效的最佳化，最终形成自己的特色和优势，实现学校发展的优化。因此它有着巨大的活力，必将成为未来我国学校管理的发展趋势。
 二、实施校本管理需要专业化的职业校长
 教育的民主化、个性化愈来愈要求教育的发展呈现多样化的格局，既满足社会多样化的人才需求，同时又适应具有不同禀赋、个性、潜能的学生的发展，因此个性化的特色学校的创办愈来愈成为校长们的核心任务。实施校本管理为创建特色学校提供了条件，但也对校长提出了更高的要求。
 日本一位学者提到校长的职责是：（1）校长必须是学校教育的计划者；（2）校长是学校的组织者；（3）校长应善于处理各种事务；（4）校长必须善于统帅教职员；（5）校长必须善于管物；（6）校长有责任对教师的教育活动进行指导建议，即进行教导；（7）校长应当是学校和社会关系的调整者。在校本管理中，教育管理的重心下移，教育主管部门给予了学校一定程度上的更大的权力和自由，使中小学成为自我管理、自主发展的主体，可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，从而提高学校管理的有效性，创办出更有效的学校。这样一来原来由上级主管部门设计的大一统的办学模式将被打破，校长这一角色也将从原来的以执行上级指示为主的被动型管理者向主动型转变。校长不仅要很好的贯彻执行国家的教育方针政策和地方政府教育要求，而且要对学校的任务、管理的策略、资源的使用、学校成员的作用、人与人的关系、组织的氛围与观念、管理者的质量、绩效的指标等进行精心设计，这就不仅对校长提出了管理技术性的要求，更反映了校本管理对校长的教育信念、管理理念、广阔视野、学习观念的高标准，突出了校长作为领导者的角色要求。
 由美国学校管理者协会（AASA）出版的专著《成功学校领导的技能》，系统阐述了转型后学校领导所应具备的技能：学校文化气氛的培育和评价、课程开发、教学管理、职员评价、教师队伍建设、资源配置和教育评价等。全美中学校长协会（NASSP）认为校本管理中的校长应具备卓越的分析能力、判断能力、果断决策能力、组织能力、领导能力、敏感性、对压力的忍耐力及交往能力。校长要像一个企业家一样去经营学校，追求学校的社会效益和经济效益，追求学校的自主优化发展。“校长”这一称呼将不再仅仅表示一种职务，而更是一种职业的称谓，是专门从事学校经营和教育服务的专业校长，是一个具备某种能力和精神特质的社会群体，他代表着双重身份：一是学校的决策者（而不仅是政策的执行者）；二是学校内部协作群体中的“首席教师”。
 正因如此，发达国家乃至一批发展中国家的学校都对校长，甚至一般管理人员，都提出了专业要求，使学校管理人员专业化。他们较一致的做法就是严格规定管理人员的任职资格，这种任职资格是“学历+资历+专业培训”，并规定对入选者采取“先培训，后任职”的方法。为确保管理人员的专业化，有的国家（如美国）还规定，一般行政人员和教师未经专业培训不得直接充任学校管理人员更不能担任学校领导。与此同时，为了进一步提高校长们的管理水平和管理艺术，一些发达国家相继开设了由中央到地方的不同层次的教育管理培训机构，开设相应的教育管理专业课程，对中小学校长实行常规化和系统化培训，有的国家{如美国和加拿大}还通过立法规定中小学校长参加专业培训是任职基本条件之一。国外的这些做法对我国如何选拔和培训校长以满足校本管理对专业化校长的需求是非常有参考借鉴价值的。
 三、推行校本管理需要完善学校决策机构的建构
 校本管理一方面需要上级教育主管部门下放权力，实现由外控型的管理向内控、自主型管理模式转变；另一方面，在学校内部则实施分权，重视决策的参与性。在澳大利亚，美国，日本，加拿大等国家的公立中学均设有各种校务董事会，校务委员会等机构，分别由校长、教师、学生、家长和社区人员组成。这些机构并非虚设，在学校进行重大问题的决策时，能够集思广益，提高学校决策的民主性、科学性、合理性和可行性，减少决策失误，又能调动和发挥校内校外各方面的力量参与办学。如南澳大利亚州于1972年建立起新的学校管理体制：每个学校设立董事会；董事会由校长、社区成员、教师代表、家长和市民联谊会代表及学生组成；董事会有权决定学校的教育政策和经费开支，评估校舍设备和仪器的需求情况等等。由此可见，建立董事会并确立其法律地位是学校实施校本管理的制度保证。
 董事会作为学校的最高权力决策机构，有利于形成民主决策，体现集体领导，更好地运用办学自主权，校长在董事会集体领导下，执行董事会的决议，负责学校具体管理，有利于集中精力作好教育教学管理工作，保证学校的教学质量；建立董事会，有利于董事会和校长各司其职，学校所有权和管理权的分离，形成决策与执行权分离的互相监督机制，避免使学校成为某一个或某一集团的工具，这对学校取得社会经费促进其发展有着十分重要的意义。此外，现代教育的发展已突破了传统教育以学校为核心的封闭式模式。
 现代大教育观把学校，家庭，社会看成一个统一体，学校的教育教学活动不再仅仅是教师们的事，学校的内部管理不再仅仅是校长的事：学校要取得教育教学的成功，要不断发展壮大，不仅需要校长和广大教职员工的共同努力，还要依靠学生对教育教学的积极主动的合作，家长、社区对学校工作的理解，支持和大力协作。而要达成此目的，学校的规划与发展就必须满足学生、家长、社区对学校教育的要求，这就使学校管理发生了巨大的变化，呈现也社会化趋势，校本管理中由校长、教职工、学生、家长、社区等各方代表组成的校务委员会的构建正是这一趋势的充分体现。在我国，绝大多数学校实行的都是校长负责制，校长一人说了算，有些地方虽然也设立了委员会性质的机构，但只是学校领导班子的简单组合，普通教师很难参与进去；教职工代表大会未明确援权具体参与学校重大事务决策，学校管理中能有多少“民主”的含量，完全取决于校长个人的品德修养，胸襟和民主意识；而且就是在民主管理实施得比较好的学校，其参与的人员一般来说也就是本校的教职员工，学生偶有参与，但也仅是以情况反映者，建议者的身份，而非决策者之一；家长和社区更无权过问学校事务。在绝大多数情况下，学校是依据上级指示和学校的利益来作出决策的，对学生、家长和社区的要求考虑甚少。很显然，这样的学校管理体制是不能够适应学校管理社会化和实现个性化教育的要求的。因此，我们需要完善学校决策机构，既要进一步发挥校长的作用，又要通过决策机制的民主化来实现真正的民主管理，从而能从根基上确保学校的自主管理是以学校、家庭、社会的总体利益为出发点和归宿的。
 四、强化校本管理需要加强和加快学校与教育主管部门之间中介监督与评价组织的建设
 一直以来，我国学校的监督和评价都是由政府部门实施的，几乎没有民间组织的参与和介入，这就造成了政府在转变管理职能，实现由原来集中体制下过于钢性的“硬管理”转向市场体制下富有弹性的“软管理”的转变过程中，很容易陷入“一放就乱”和“一统就死”的尴尬境地。
 要想摆脱这种困境，强化校本管理就需要加强和加快学校与政府主管部门之间中介监督与评价组织的建设。发挥中介组织的杠杆作用是关键的一环。“所谓教育中介组织是指按照一定的法律、法规、规章（或根据政府委托），遵循独立、公开、公正原则，在教育活动中发挥沟通、公证、监督和评价功能的机构。”如教育决策咨询研究机构、教育信息管理机构、教育拨款审议机构、教育督导和评估机构、教育考试机构、资格证书机构、行业协会等。设置中介组织的目的在于发挥社会各界广泛参与教育决策、管理，使政府对教育的决策和管理科学化、民主化。
 中介组织以“服务”为其基本特征，通过具有公益性，自律性，公开公平性的服务，实现政府和学校之间的双向服务、双向沟通，成为连接政府、社会、学校之间的桥梁和纽带。它既不是政府的附属物，也不是学校的代言人，但又与二者不可分隔；中介组织对学校的管理是业务的和专业的，与政府的行政管理性质不同。因此，中介组织的成员应当由教育专家、社会成员、办学人员组成。发达国家在现代教育发展过程中，都比较重视发挥中介组织的作用。如美国，自上个世纪以来，就出现了很多协会和评估组织，对各级各类学校质量进行评估，联邦政府和州政府依靠这些评估机构和评估结果，确定给哪些学校资助和投资。由于这些社会的评估对学校的声誉、财政收入、学生生源都有直接的影响，因此受到社会和学校的普遍重视，客观上成为调节各类教育的一种重要手段。学校只有通过地区评估组织的评估，其办学质量才会得到社会承认；学校如果要向政府申请资助、贷款或奖学金，也得经中介组织通过。在英国，推行职业资格制度过程中，培训权由地方培训教育机构拥有；命题权属行业标准委员会，由一个独立的民间机构担任；考核组织权属考核证书委员会，由行业专家组成；阅卷评分权属考核评书委员会组织的专家委员会。这些权力分属不同的中介组织；各中介组织又是彼此独立的，均受政府监督。